[ 秦德良 ]——(2006-9-7) / 已閱23778次
地方立法監(jiān)督小議
秦德良
[摘要] 地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往會迎來地方立法的高潮，當(dāng)前地方立法存在若干問題，有必要制定《地方立法監(jiān)督條例》。
[關(guān)鍵詞] 地方立法 地方立法監(jiān)督
地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化、地方區(qū)域法治化是一種共生關(guān)系，因而需要建立一個良好的區(qū)域法治環(huán)境，而這一環(huán)境的建構(gòu)首先有賴于地方立法，通過地方立法進(jìn)行利益重組。利益的變換是否合法、合理，是否為多數(shù)利益主體接受，將是地方立法成敗與否的關(guān)鍵，同時也是決定地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化、地方區(qū)域法治化建設(shè)成敗與否的關(guān)鍵。隨著地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化、地方區(qū)域法治化建設(shè)進(jìn)程加快，地方立法將步入快車道，清除立法污染，防止立法腐敗，確保立法的針對性、前瞻性、公平性、地方性將是一項重要的任務(wù)，因而，地方立法監(jiān)督的迅速啟動和有效運行顯得尤為必要。本文從地方立法存在問題入手探討建立和完善地方立法監(jiān)督的措施。
一、地方立法中的常見問題
地方立法基本上分為三類：一是執(zhí)行性法規(guī)、規(guī)章，約占三分之一；二是自主性地方性法規(guī)、規(guī)章，如《四川省計劃生育條例》，《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查規(guī)定》等；三是補(bǔ)充性法規(guī)、規(guī)章，主要是民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例。這些地方性法規(guī)、規(guī)章的制定，有利于憲法、法律和行政法規(guī)在地方的實施，填補(bǔ)了地方的法律真空，然而亦出現(xiàn)不少背離地方特點和原則的問題。
第一，與法律或行政法規(guī)規(guī)定相抵觸，主要指有的法規(guī)或規(guī)章罰則內(nèi)容不符合法律規(guī)定；第二，職權(quán)與職責(zé)設(shè)定不合理。多數(shù)地方性法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定有行政管理方面內(nèi)容，普遍存在的問題是，對行政機(jī)關(guān)所擁有的職權(quán)規(guī)定明確、細(xì)致、全面，而對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、義務(wù)規(guī)定較粗，較少，如只規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)收費，卻不規(guī)定行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；第三，地方立法中的部門傾向問題，主要表現(xiàn)為部門之間在法規(guī)規(guī)章中爭管理權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)等。不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門利益，擴(kuò)大部門權(quán)力，影響地方性法規(guī)、規(guī)章的公平與公正。部門傾向的原因主要來自于部門利益，一些部門的立法指導(dǎo)思想不端正，旨在通過立法強(qiáng)化部門利益和地方保護(hù)主義，少數(shù)利益集團(tuán)借立法之機(jī)爭權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實，甚至以立法形式縱容庇護(hù)亂收費、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象；第四，重復(fù)立法，缺少地方立法特色。一種情況是國家有法律、法規(guī)，地方制定實施辦法，但缺乏地方特色；另一種情況是省、市之間的重復(fù)立法。前者照搬其上位法規(guī)定，追求“大而全”，難以體現(xiàn)地方性法規(guī)“少而精”特點，這不僅使該法規(guī)、規(guī)章失去了地方立法意義，而且也降低了其上位法有關(guān)條文效力。后者不僅浪費了立法資源，而且可能造成法規(guī)之間的不統(tǒng)一，給執(zhí)法帶來困難；第五，在解決改革難點的問題上，立法仍然滯后，缺乏探索精神，如國有資產(chǎn)管理、企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會保障等方面的地方立法還不能適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。
地方立法出現(xiàn)的這些問題，除了與立法人員素養(yǎng)、立法技術(shù)方面的缺陷有關(guān)外，一個重要因素是缺少地方立法監(jiān)督。
隨著地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化、地方區(qū)域法治化建設(shè)進(jìn)程加快，地方立法的任務(wù)將十分艱巨，立法者應(yīng)“樹立把地方立法納入可以確定的預(yù)期，即以投資收益有保障預(yù)期的觀念，以經(jīng)濟(jì)全球化亦即WTO規(guī)則為導(dǎo)向，制定鼓勵，保障投資者合法權(quán)益為模式的地方法規(guī)。”[1] 這些法規(guī)將主要涉及到國企改革，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、人力資源、投資管理與風(fēng)險、金融市場社會保障、勞動就業(yè)等與投資需求與人才需求有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章。這些法規(guī)、規(guī)章的制定將會有極大的風(fēng)險，如何保證其合法性與合理性？我們認(rèn)為最基本的就是要建立和完善地方立法監(jiān)督制度，首先制定《地方立法監(jiān)督條例》。
二、建立和完善地方立法監(jiān)督制度
地方立法監(jiān)督是指有地方立法監(jiān)督權(quán)的主體對地方立法過程和立法結(jié)果的監(jiān)督，包括“以權(quán)力制約權(quán)力”式的監(jiān)督以及“以權(quán)利制約權(quán)力”式的監(jiān)督。地方立法監(jiān)督是地方立法制度的重要內(nèi)容，然而它卻是地方立法的最薄弱環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在主觀上缺乏對地方立法監(jiān)督的必要認(rèn)識和自覺；地方立法監(jiān)督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法監(jiān)督實踐存在障礙。但是公正、公平的地方立法需要監(jiān)督，“各立法主體自身目的和職能目的的差異性是立法監(jiān)督發(fā)生的根本原因。”[2]
以四川省為例，地方立法監(jiān)督對象和內(nèi)容主要有對作為立法結(jié)果的省人大及常委會制定的地方性法規(guī)、省政府制定的地方性行政規(guī)章，成都市人大及常委會、市政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，甘孜、阿壩、涼山三自治州，木里，馬邊、峨邊三自治縣制定的自治條例、單行條例的監(jiān)督以及對立法行為（立法過程）的監(jiān)督。監(jiān)督地方立法對象和內(nèi)容主要是看立法結(jié)果和立法行為是否具有合法性（立法權(quán)限、程序、內(nèi)容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、負(fù)責(zé)等價值所作出的一種判斷。”[3] 強(qiáng)調(diào)合理性，是為了防止地方立法的隨意性。
地方立法的監(jiān)督方式主要有批準(zhǔn)、備案審查、清理、改變和撤消，選擇適用制度，群眾監(jiān)督，這幾大制度等共同構(gòu)成了地方立法監(jiān)督體系。
第一，建立地方立法監(jiān)督程序制度
地方立法監(jiān)督應(yīng)遵循法定程序。地方立法監(jiān)督程序是指對地方立法行為和立法結(jié)果的合法性、合理性進(jìn)行審查的步驟、形式和期限等，從步驟方面看，包括地方立法監(jiān)督議案的提出、審議和處理；從形式方面看，有質(zhì)詢、聽證等各種監(jiān)督形式；從期限方面看，地方立法監(jiān)督應(yīng)遵循法定時效，如根據(jù)《立法法》第63條規(guī)定，省人大批準(zhǔn)省級市人大制定的地方性法規(guī)的期限是四個月。《立法法》對立法監(jiān)督程序規(guī)定比較籠統(tǒng)，為確保地方立法的合法性、公正性、科學(xué)性和適用性，地方省人大應(yīng)盡快制定《地方立法監(jiān)督條例》，將地方立法提高到地方性法規(guī)層次予以保證。
第二, 建立地方立法責(zé)任和地方立法監(jiān)督責(zé)任制度。
立法既包括立法權(quán)，又包括立法責(zé)任；立法監(jiān)督既包括立法監(jiān)督權(quán)，又包括立法監(jiān)督責(zé)任。無論是立法還是立法監(jiān)督，違法都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)過錯責(zé)任。立法責(zé)任和立法監(jiān)督責(zé)任的缺乏，是中國立法監(jiān)督制度的一大缺陷。缺乏立法責(zé)任和立法監(jiān)督責(zé)任，直接影響到立法監(jiān)督的效力。地方有必要確定地方立法責(zé)任和地方立法監(jiān)督責(zé)任，從而增加地方立法監(jiān)督的實際效能，變放任監(jiān)督為有效監(jiān)督。
第三，健全和完善批準(zhǔn)制度。
據(jù)《立法法》第63條，第66條的有關(guān)規(guī)定，省級市人大及常委會制定的地方性法規(guī)、自治州、自治縣人大通過的自治條例和單行條例，須報省人大常委會批準(zhǔn)后生效。批準(zhǔn)制度是事前監(jiān)督，防止在合法性和合理性方面存在問題的法發(fā)生法的效力，但它使制定地方性法規(guī)的程序過于繁瑣、復(fù)雜，導(dǎo)致地方立法周期過長，地方立法工作滯后且加重省人大常委會工作負(fù)擔(dān)，實踐中批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，因而有必要改進(jìn)批準(zhǔn)制度，明確界定批準(zhǔn)的含義、標(biāo)準(zhǔn)與程序。
第四，健全和完善備案審查制度。
備案審查制度是1987年由全國人大常委會，國務(wù)院先后發(fā)文建立起來的，1990年國務(wù)院正式發(fā)布了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》。據(jù)《立法法》第91條，第92條規(guī)定，備案不僅僅是登記、統(tǒng)計、存檔，而且更重要的在于審查，是事后監(jiān)督。據(jù)《立法法》第89條規(guī)定，地方性法規(guī)、規(guī)章一般應(yīng)報兩個機(jī)關(guān)備案。省人大及常委會制定的地方性法規(guī)，應(yīng)報全國人大常委會和國務(wù)院備案；省級市人大及常委會制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；省政府制定的規(guī)章報國務(wù)院、省人大常委會備案。報備時間是公布后的三十日之內(nèi)，接受備案的二機(jī)關(guān)都有義務(wù)審查。實踐中，地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度極不完善，一是地方立法機(jī)關(guān)不報送，二是備案機(jī)關(guān)未進(jìn)行實質(zhì)性審查，因而健全和完善備案審制度很有必要，有助于消除地方立法中越權(quán)立法、濫立土法、法與法沖突現(xiàn)象。
第五，完善清理制度。
清理制度是地方立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，它是指有權(quán)立法的地方國家機(jī)關(guān)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式，對其所轄范圍內(nèi)存在的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要加以修改、補(bǔ)充或廢止的專門活動。清理應(yīng)有嚴(yán)格程序，包括清理案的提出、審議，清理結(jié)果的公布，清理應(yīng)定期進(jìn)行，必要時進(jìn)行集中清理或?qū)ｍ椙謇怼Ｇ謇響?yīng)制度化、民主化，省人大常委會應(yīng)起榜樣作用。
第六，完善、強(qiáng)化改變和撤消制度。
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