[ 羅亞海 ]——(2006-9-30) / 已閱33737次
再論弱勢群體的法律保護
——從法律援助制度的視維分析
羅亞海
內容提要：弱勢群體主要是指在經濟收入，社會地位，權益維護，競爭能力等多方面陷入不利與困難境地，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。法律援助制度作為一項重要的司法救濟途徑，以其正當性、穩定性和有效性的特點，在保護弱勢群體方面具有其無可比擬的優勢以及不可替代的重要意義。健全法律援助制度，加強保護弱勢群體是維護社會穩定，實現可持續和諧發展的重要保證；合理構建法律援助制度，加強弱勢群體的法律保護，將成為當前社會變革及結構轉型時期的重要課題。
關鍵詞: 弱勢群體 法律援助 社會轉型 社會保障
Abstract: Social vulnerable group has to face many difficulties in income, social status, rights protection. legal aid as a system can be regard as an efficient way to protect them.. so to improve the development of legal aid system have significant meanings to the social vulnerable group protection.
Keywords: social vulnerable group legal aid social reform social security
弱勢群體作為一種社會現象，存在于人類社會產生至今的各個階段，如何保護弱勢群體也是古今中外科學研究所必須直面重要命題之一。淵源于英國的法律援助制度可以成為弱勢群體保護自身合法權益的一項重要司法救濟途徑。但我國對弱勢群體的保護，卻遲遲未能納入法治的軌道上來。直到《法律援助條例》的頒布，弱勢群體保護才有了司法保護的徑由。隨著中國社會轉型和經濟的發展，弱勢群體保護問題凸現，法律援助制度雖然在弱勢群體的法律保護方面起到了不可替代的作用。如何健全和完善法律援助制度，切實加強對弱勢群體的法律保護成為一個重要的社會命題。
一、 弱勢群體保護之與法律援助制度
（一）弱勢群體的概念
1、弱勢群體的概念
弱勢群體（social vulnerable group），亦稱社會脆弱群體，是社會科學的一個概念，主要用來分析社會結構的不協調和社會分配的不合理。對這個名詞有過多的理解，鄭杭生曾明確提出：“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的生活有困難者群體”[鄭杭生主編：《轉型中的中國社會和中國社會的轉型》[M]，首都師范大學出版社1996年版，第32頁。]。 陳成文提出社會弱者群體“是一個在社會資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體” [陳成文著：《社會弱者論》[M]，時事出版社，2000年，第21頁。]。鄧偉志認為：“弱勢群體是指創造財富、聚斂財富能力較弱，就業競爭能力、基本生活能力較差的人群”[鄧偉志著：《透視社會弱勢群體》[J]，《內蒙古宣傳》第二期，第14頁。]。目前來界定弱勢群體應該緊密結合當前我國社會變革這一時代背景主要指那些在經濟收入，社會地位，權益維護，競爭能力等多方面陷入不利與困難境地，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。
2、弱勢群體的范圍
弱勢群體的范圍是指哪些人屬于弱勢群體而應受到扶助。弱勢群體范圍的擴大或縮小，或者劃分不夠清晰，缺乏實際操作性，都會違背保護弱勢群體的初衷，影響立法及保護的科學性和有效性。正確界定弱勢群體的范圍，對弱勢群體的法律保護具有極為重要的意義。根據其成因的不同，弱勢群體可分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類。前者主要是基于生理原因，如老弱病殘等；而后者則主要是基于社會原因，如社會改革等。另外，該分類還應該包括因為自然原因，如環境惡劣、自然災害等所形成的弱勢群體，即自然性弱勢群體。
我國當前正處于社會改革和結構轉型這一特殊歷史時期，社會性弱勢群體主要包括以下幾類人群： 1.失業人員，這一群體大部分文化程度較低，技能單一，失去工作后，基本喪失生活來源，其生存處于受威脅狀態，是市場經濟社會中不可避免的弱勢群體。2.進城務工的農村勞動者，他們雖然可以找到工作,但工種一般較辛苦,城市人不愿從事的工作通常由他們承擔。在法律上，關于他們的權益保護規定不足，幾乎不享受社會保障待遇。在社會地位上，受到明顯歧視。3.從事農業勞動的農村勞動者。由于我國長期實行的城市傾斜政策導致農村發展滯后,制度上的藩籬造成社會的進步不能良性互動地帶動農村的發展。人數最多的階層成為弱勢群體。
（二）弱勢群體保護的法律援助制度依托
法律援助制度是司法民主和社會進步的產物,無論是從其宗旨還是從其性質，都能找到弱勢群體保護的理念依托。
1、從法律援助制度的概念及宗旨來看
從學理上解釋，法律援助是指在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，為經濟困難的或特殊案件的當事人給予減免收費、提供法律幫助的一項法律制度。根據《法律援助條例》規定，法律援助是指律師、法律援助機構的工作人員和社會團體、事業單位等社會組織所屬人員，為刑事被告人、被害人等或者民事或行政訴訟原告提供法律幫助(資助、救助、扶助、救濟、優惠等)的活動。它是通過法律扶貧、扶弱、扶殘，實現在法律面前人人平等和完善社會保障法律體系的重要措施。根據《法律援助條例》的規定，建立法律援助制度是“為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務，促進和規范法律援助工作”，是建全民主與法制的一件大事。正如肖揚說的：“我開始設想的法律援助是廣義的，既包括訴訟費的減免，又包括法律費的減免，目的就是想解決衙門朝南開，有理無錢莫進來的問題”[轉引自鄭功成著：《社會保障與弱勢群體保護》，參見：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/264640.htm]。這充分體現了法律援助的扶貧救弱的本質。
2、法律援助制度的性質分析
對法律援助制度的性質的界定歸類起來主要有以下四種學說：第一，慈善行為說。持這種觀點的人認為法律援助是“一種慈善行為”[鄭天姝著：《法律援助：一種慈善行為》[C]，載《檢查日報》，1996年8月21日。]，是人們出于良心，道德責任自發而為的行為。它不是一種法律責任，無強制性可言，提供法律援助靠道德責任感的驅使，人們并無法定義務，政府不能以強制力作后盾加以干涉。第二，社會保障制度說。這種觀點認為法律援助是“一種社會保障制度”[張志越著：《法律援助及社會保障》[J]，載《中國律師報》，1997年2月15日。 ]。法律援助是弱者的福音，是政府、社會伸向貧窮者的援助之手，法律援助是實現社會保障權的程序保障，當社會成員的權利不能實現或受到侵害時，他們有權借助法律援助保障自己權利的最終實現。第三，國家責任說。持這種觀點的人認為“法律援助是國家的責任，國家責任的重要體現是國家財政對法律援助的投入，當然還包括國家對法律援助的管理責任等等”[章武生著：《中國律師制度研究》[M]，中國法律出版社，1999年版，第246頁。]。第四，政府和社會相結合的法律救濟說。持這種觀點的人認為“法律援助是以政府為主導,政府和社會相結合的一種法律救濟行為”[張耕生編：《中國律師制度研究》[M]，北京法律出版社，1998年版，第128頁。]。從諸多的法律援助制度的概念來看，該制度都滲透著弱勢保護的深刻含義。
二、 弱勢群體法律援助制度保護路徑的困境
法律援助在國際上施行已久，并形成了一個完整的體系，而在我國尚屬起步階段，還要不斷地進行完善。在新中國成立前，法律援助根本沒有產生和發展的土壤,在我國法律制度發展史上從未形成過法律援助制度。新中國成立后，亦未建立起真正意義上的法律援助制度，只是在有關的法律法規中有零星體現。近年來，我國政府在緩解或保護弱勢群體方面做出了不懈努力。在法治建設方面，我國除頒布實施《法律援助條例》及其意見之外，還增加和修改了許多法律法規，以切實保護弱勢群體的合法權益，如違憲審查機制的啟動，《城市收容管理條例》的廢除等等。但是就總體狀況和面臨的形勢而言，緩解或保護弱勢群體的任務依然十分艱巨。
（一）弱勢群體自身劣勢顯著
現階段我國弱勢群體的絕對數龐，增長趨勢明顯。從總體特征上分析，除收入水平低、生活貧困這一最明顯的特征外，我國弱勢群體在以下方面還存在顯著劣勢：（1）年齡偏大，身體較弱，文化程度低。以下崗職工為例，弱勢群體普遍存在“兩高”（年齡偏高、女工所占比例高）現象。（2）社會地位低，合法權益得不到保障，社會對弱勢群體的救助極為有限。在某些私營企業，工人勞動時間長、強度大，工作環境惡劣，勞動報酬低，并且經常被無端的拖欠和扣發。（3）缺乏自我保護的能力和民主參與管理社會公共事務的機會。由于自身文化素質偏低，而且相關制度建設的欠缺，許多人合法權益受到侵害后往往不知道或者無法通過正常渠道進行維權。
（二）思想上對弱勢群體的法律保護還缺乏認識。
法律援助是政府依法建立的，使公民獲得平等的法律幫助權的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事業。從本質上看，法律援助制度是構成國家司法公正體系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制國家的政府對本國公民應盡的義務，而不是施舍。但當前普遍存在的一些錯誤認識，阻礙了我國法律援助發展的進程。比如，認為法律援助是公益事業，應交給社會去辦，政府有錢就辦，錢少少辦，沒錢不辦：認為法律援助就是法律服務，應交給律師事務所等法律服務機構去辦，法律援助不應是律師的義務；機構、經費免談等等。所以說，法律援助要健康發展,必須從根本上澄清認識。新出臺的《法律援助條例》及其《意見》在援助范圍、法律責任及援助經費等方面都作出了明確規定，各界應積極加強學習，切實更新觀念。
（三）與弱勢群體相關的其他保護措施亟待健全
任何一項制度的出臺及推行都離不開良好的外部環境，良好的外部環境能有效擴大制度的推行效果，反之則會拖制度的后退而縮小其推行效果。法律援助制度亦是如此。當前我國針對法律援助制度已經做了許多努力，但筆者以為在以下幾個方面還存在一些問題亟待改善：
所謂弱勢群體保護的立法體系，即指弱勢群體保護之專門立法，以及以此為核心但散見于《憲法》及其它法律法規的相關條款的總稱。它由弱勢群體保護之專門立法、《憲法》相關條款、涉及弱勢群體法律保護的法律條款以及其他相關行政規章等板塊組成。目前，尚有許多弱勢群體及與保護弱勢群體相關的專門立法尚未出現，如進城務工的農民群體等，這使得這些弱勢群體的合法權益受到侵害時，卻因為法律空白而無法得到有效維護。還有我國最需要保護的從事農業勞動的農民群體，甚至幾乎沒有任何保障。而且在一些具體環節上，還亟需修改，如適用對象過窄、可操作性不強等。
三、 健全法律援助制度，加強弱勢群體法律保護的法學透視
綜合以上分析，結合當前我國實際情況，至少應該在一下幾個方面入手，完善援助制度，加強弱勢群體保護：
(一)健全法律援助立法體系
健全法律援助的立法體系能為法律援助制度的順利推行提供良好的法治環境。該立法體系的健全主要體現在以下幾個方面：
1.《憲法》方面
《憲法》明確規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“公民在法律面前一律平等”這一原則的確立，既是我國建立法律援助制度的最高依據，又是我國法律援助事業所要實現的最高目的。法律援助事業的成敗直接影響著“公民在法律面前一律平等”這一原則的貫徹落實，進而也在很大程度上影響著“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略的貫徹落實。
2.部門法和國際條約中有關法律援助的法律規范方面
就部門法來講，其有關法律援助的法律規范首先必須以《憲法》所確定的基本原則為依據，同時也要在立法精神和條文內容上與法律援助的專門法相一致并與之相配套。我國《刑事訴訟法》、《律師法》、《老年人保護法》已經有了這項內容，而在未來的完善我國法律體系的過程中，其他一些相關的部門法如《未成年人保護法》、《殘疾人保護法》、《國家賠償法》以及目前尚未出臺的保護失業工人的法律等，都要增加或寫入有關法律援助的法律規范。此外，為了適應法律援助國際化的發展趨勢，我國還應當適時地參加、締結有關法律援助的國際條約。這些國際條約中有關法律援助的法律規范同樣要與的原則規定相一致，并與法律援助的專門法相協調。
3.地方法規和政府規章方面
我國幅員遼闊而且地區政治經濟發展不平衡這一特殊國情決定，《法律援助條例》出臺以后，地方相關立法仍將扮演重要的角色。各地可視情況需要，在不與《憲法》規定相沖突、不與中央的統一立法相矛盾的前提下，根據當地經濟和社會發展的實際情況，制定更具體、操作性也更強的地方法規，來規范本地區的弱勢群體的保護及法律援助工作。
(二)加強法律援助制度自身建設
1.加強《法律援助條例》相配套的操作性立法的建設
我國《法律援助條例》和《意見》頒布實施半年來，國家至今卻未出臺一部統一的操作性立法。對于法律援助的具體工作，如法律援助的機構、資金管理使用、法律服務人員履行法律援助義務、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務質量監督、落實條例規定的法律責任等都缺乏相關管理辦法。致使《條例》中許多規定都缺乏一個權威的解釋認定，從而給《條例》的施行造成了一定困難。所以應當盡快制定與《條例》相配套的管理辦法，加強對法律援助機構、資金使用和監督、法律服務人員履行法律援助義務、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務質量和效率等方面的管理，全面規范法律援助工作；與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等有關部門協調，研究制定統一的刑事和民事法律援助工作規范，促進各部門在法律援助工作中的配合與協作。
2健全法律援助機構
我國的弱勢群體現在和將來的較長時期內，是較龐大的一個群體，應當在農村的鄉鎮、城市的社區（或街道辦事處）建立法律援助機構，名稱可為“法律援助辦事處”或“法律援助所”。這樣，加之采取屬人原則為主、屬地原則為輔的法律援助管轄，以適應我國的基層政權和組織依法治理工作的要求，以使貧弱群體者及時、就近獲得法律援助。同時還應要加強法律援助機構的規范化建設，清理整頓自收自支、有名無實的法律援助機構，最大限度的利用法律援助資源，確保法律援助機構切實履行工作職責。
3. 建立以政府撥款為主，多渠道籌資的法律援助經費來源體制
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