[ 樊曉周 ]——(2006-11-7) / 已閱27639次
論債轉股市實施中的法律平衡
樊曉周
摘 要 改革開放過程中,國有企業(yè)社會負擔過重、負債率過高,國有銀行不良資產比率增高,嚴重影響中國經濟的發(fā)展。國家從1999年開始實施“債轉股”以期解決這一問題。幾年來,債轉股的實施取得了較好的成績,但同時也出現了很多的法律問題,比如國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與金融資產管理公司之間權利義務不對稱,金融資產管理公司債轉股過程中產生了各種各樣的法律障礙,國家行政干預過度等等。作者首先提出金融資產管理公司應該有其獨立的市場法人主體地位。接著,主要從法律上的權利與義務平衡機制的角度來分析債轉股過程中的金融資產管理公司與國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、國家之間現存的法律關系,指出:問題的根本原因在于國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與金融資產管理公司之間的法律權利與義務失去平衡。據此,建議進一步完善各主體自身的制度建設的同時,對各主體之間的法律權利與義務關系進行重新調整,促進債轉股的順利實施。并設想金融資產管理公司退出市場后,建立國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行之間穩(wěn)定、健康、高效的權利義務的三角平衡模式,不斷提高中國經濟的整體競爭力。
關鍵詞: 債轉股,金融資產管理公司,法律平衡
前 言
我國的國企改革已歷經20年左右,從1980年進行的城市經濟體制改革,以提高企業(yè)活力,放權讓利為核心的早期試點,到農村聯產承包責任制在企業(yè)的普遍推行;1984年開始的企業(yè)股份制理論和實踐的積極探索,1999年實施債轉股,都是為了讓國有企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立市場主體,在日益激烈的國內國際市場上提高競爭力。
隨著國有企業(yè)體制的轉換、產業(yè)結構的調整,一些深層次的矛盾不斷暴露:長期的企業(yè)所有者虛置、權責不明、粗放型經營等問題。國有企業(yè)改革20年來,占用了國家70%的信用貸款、80%的國內最好勞動力,目前卻只能提供占GDP的30%的產出。(蔣思平,論債轉股的風險與防范,《武漢金融高等專科學校學報》,2000.04)從資產負債率上來看,1980年為18.7%,1993年為67.5%,1994年為70%,其中流動性資產負債率高達95.6%。(李克明 李金華,債轉股的法律障礙分析,《安徽大學學報》(社科版)2001.11)即便是我國1994年確定的100家現代企業(yè)制度試點企業(yè),資產負債率也從1980年的30%升到1985年的40%直到1990年的60%,到1994年則高達75%以上。(劉存緒,國有企業(yè)債轉股的風險及風險防范,《四川師范大學學報》(社科版)2000.09)過高的負債使國有企業(yè)的發(fā)展舉步維艱,進而影響整個國有企業(yè)、國有銀行改革目標的實現,也給國家財政負擔帶來潛在危機,危及整個國家經濟的可持續(xù)發(fā)展。
國有企業(yè)的高負債、低效益使得銀行債權難以實現,加上銀行本身風險防范意識淡薄,形成高額的不良資產,據有關資料統(tǒng)計,1996年,國有四大商業(yè)銀行的不良信貸資產比例為20%—25%,若按25%計算,高達12000億元。而同年,國有四大商業(yè)銀行的所有者權益與呆帳準備金合計僅僅3200億元。(徐兆宏,債轉股的法律問題,《甘肅政法成人教育學院學報》,2000.10)和國際通行銀行呆賬安全標準(6%—7%)相比,已經嚴重超過警戒線。雖然1997年東南亞金融危機時,我國金融系統(tǒng)幸免,但不能否認潛伏著巨大的危機。與此同時,國有企業(yè)狀況不斷惡化,信用體制下滑,銀行的風險防范措施不力,不良信貸資產還在不斷累加。這種狀況使國有商業(yè)銀行的生存和發(fā)展受到嚴重威脅,同時對存款人的利益以及整個社會信用體系都形成負面影響。
2000年,中國成為WTO種的成員國,向國際市場進一步開放。無論是國有企業(yè)還是國有商業(yè)銀行,目前的經營狀況和管理制度都面臨著前所未有的沖擊。不解決這些問題,我國的經濟發(fā)展不僅難以應付挑戰(zhàn),搶占機遇,而且面臨嚴重的金融、財政、經濟等各方面的威脅,綜合國力的提高、民族的富強只能是紙上談兵了。
本文欲從債轉股實施中,國家、國有企業(yè)、國有四大商業(yè)銀行、和金融資產管理公司(Asset Management Corporation, 以下簡稱AMC)四者之間權利義務分配是否平衡的法律角度出發(fā),分析債轉股過程中各種法律風險、法律障礙等問題出現或者可能出現的原因。并根據分析結論,建議更為合理、有效、平衡、穩(wěn)定的收益與風險、權利(權力)與義務(責任)的法律平衡機制。希望對債轉股理論研究和現實實踐有所貢獻。
第一章 債轉股的實施現狀
第一節(jié) 債轉股的特定含義、目的及程序
債轉股的本意是債權人將對債務人所享有的債權依法轉變?yōu)閷鶆杖说墓蓹嗤顿Y行為。顯然,這與我國目前實施的債轉股的意義相去甚遠。首先,我國的“債轉股”不是債權到股權的直接轉變,而把債權轉讓給第三人——AMC,再由AMC把所獲債權轉變?yōu)閷鶆杖说墓蓹。其次,我國的債轉股有特定的范圍,債務人只限于部分國有企業(yè),債權只限于國有四大商業(yè)銀行的不良債權。再次,我國債轉股有特定的歷史使命(即債轉股的目的)和階段性(完成不良資產的盤活即結束)。所以我國的“債轉股”有特定的含義:“為解決國有企業(yè)債務過高,國有商業(yè)銀行不良資產過多,通過國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行現代化企業(yè)制度改革,由國家組建AMC,依法收購國有商業(yè)銀行的部分不良債權,將其轉化為企業(yè)股權的一種改革手段。是狹義上的間接性的政策性債轉股!(安 麗, “債轉股”的法律思考,《江漢論壇》,2002.10)
從現實問題分析,債轉股主要為了解決兩個問題,一是減輕國有企業(yè)沉重的債務負擔并促進現代企業(yè)制度的建立,提高國有企業(yè)的競爭力;二是剝離并通過多種手段盤活國有商業(yè)銀行的不良資產,提高銀行的金融質量和信譽,防范金融風險。(張國紅,債轉股的風險于對策,《政法學刊》,2002.09)并借此解決政府財政吃緊的狀況,從整體上促進中國經濟的良性發(fā)展。
債轉股的實施過程大致如下:第一,由國家出資建立AMC,并確定其運轉機制;第二,由國家經貿委等推薦債轉股企業(yè)名單并由AMC審核確認;第三,銀行將轉股企業(yè)的指定債權轉讓為AMC,第四,AMC將所持債權轉化為企業(yè)股權對非股份制企業(yè)進行股份化改制;(蔣大興,論債轉股的法律困惑及其立法政策,《法學》2000.07)第五,AMC通過股權分紅或者通過各種途徑實現股權變現,實現不良資產的盤活。通過這樣的程序,在完成國家確定的債轉股目的后退出市場。
第二節(jié) 已經取得的成果
根據債轉股的目的、程序和已有政策法律規(guī)定,1994年4月20日,經國務院和中國人民銀行批準,第一家金融資產管理公司——信達金融資產管理公司成立。隨后,東方、長城、華融金融資產管理公司也相繼成立,分別負責處理中國建設銀行、中國銀行、中國農業(yè)銀行、中國工商銀行的不良信貸資產。同年9月2日,信達首次與北京水泥廠達成債轉股協(xié)議。該方案實施后,北京水泥廠當年實現利潤2000萬元,企業(yè)負債率從80.1%下降到32.4%,進行了規(guī)范化股份公司重組,走上良性發(fā)展道路。(劉慧勇、趙克義、李艷鋒,《債轉股理論政策與運作》,中國物價出版社,200.3版,第61頁)2000年11月1日國務院頒布了《金融資產管理公司條例》(以下簡稱《條例》)。截止2001年6月,國家經貿委向各資產管理公司共推薦債轉股企業(yè)601家,已經與AMC簽訂“債轉股”正式協(xié)議的有504家,其中盈利的企業(yè)有439家,占總數的87.1%,盈利較大的企業(yè)92家。平均資產負債率由原來的68.68%下降為45.62%。(邵書懷,對“債轉股”問題的冷思考,《江蘇商論》2001.01)在這一過程中,相關部門配合頒發(fā)了數量眾多的法規(guī)和政策文件,促進債轉股的順利實施。
第三節(jié) 目前存在的主要障礙
但是,在這一過程中,由于債轉股法律設計的不成熟,企業(yè)和銀行制度的滯后,各主體之間權利義務的不明確狀態(tài),以及政府過多的行政干預等問題,使得債轉股實施過程中出現很多的法律風險和法律障礙。例如,債權的硬約束變成股權的軟約束,而同時AMC的股東權利卻不能實現;容易導致企業(yè)的敗德行為;AMC的義務過多而權利沒有保障,約束機制不健全,容易導致AMC的逃避責任簡單處理等不負責任行為;銀行受益多而代價小,容易產生依賴和推委責任的心理。同時,債權投資的合法性問題、資產管理公司的投資額最高限度問題、最高抵押額合同的轉讓、國有股和法人股的流通問題等各種法律問題沒有很好地解決,社會保障體系以及相應法律缺失、證券市場不成熟等等。這些問題的存在嚴重的影響債轉股的目標的實現。(彭真明、何建華,債轉股法律障礙分析,《武漢科技大學學報》(社科版),2002.03)
第二章 AMC的法律地位分析
第一節(jié) 設立AMC的必要性
改革開放以后,我國逐步向市場經濟體制轉變,國有企業(yè)、國有銀行應該逐步被推向市場。成為獨立的市場主體。 而國家則退出對企業(yè)、銀行的直接控制,利用政策、財政、金融等手段對市場進行宏觀指導。并基于提供良好的市場環(huán)境和服務設施,對主體收取稅收。國家在經濟上和國有企業(yè)、國有銀行彼此獨立又相互依存。在這種轉型過程中,國有企業(yè)、國有銀行、和國家之間最理想的模式應該是穩(wěn)定的三角平衡,實現三贏。。
但是在事實上,國有企業(yè)并不能自主決策、自主經營而受到各個部門不同程度的干涉,同時承擔著相當繁重的社會責任;經營責任不明確,損失最后還是轉嫁給國家財政,所以,國有企業(yè)根本沒有成為自主經營、自負盈虧的獨立市場主體。國有商業(yè)銀行部分業(yè)務并不是根據放貸企業(yè)自身的經營能力、資產狀況和信譽狀況結合銀行自身的利益由銀行自主決定,同樣受到各級政府部門的這樣那樣的指示、命令。同時管理體制、風險防范體制、以及各級人員的權責都不明確,造成大量不良資產而無人負責。國有企業(yè)和國有銀行之間,也沒有做到相互獨立,各自以自己的利益最大化原則進行市場經營。企業(yè)和銀行之間的借貸關系上權責不明確,相互推諉,最后損失全部留給國家解決。
這種權利與責任的不明確界定使得國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行和國家之間權利和義務失衡,原有的三角平衡模式形同虛設:企業(yè)負擔過重、負債率極高;銀行不良資產巨大,潛伏金融風險;國家財政吃緊,力不能支。三方面都不堪重負,在本系統(tǒng)內部的三條關系通道堵塞的情況下,很難化解這個問題。
所以,債轉股中,AMC作為一個中間分擔者出現,為國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行,開辟另外一條臨時通道,分擔三者之間的負擔,化解矛盾,形象一種新的臨時平衡。但其最終目的在于解決國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行現存問題,并促成一種新的權利義務明確、平衡、穩(wěn)定、高效的三角結構模型。
第二節(jié) AMC法律地位分析
AMC是債轉股的載體,也是債轉股得以成功的關鍵所在,AMC與國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、國家三者之間在債轉股過程中建立何種關系,取決于AMC在市場中的法律地位。理論界對于AMC的法律地位的認識大致有三種:一種是行政主體,二是政策性金融機構,三是獨立的市場法人(亦稱非銀行金融機構)。(彭真明 文杰,析金融資產管理公司的法律定性,《經濟法學、勞動法學》2002.02)我們比較贊成第三種觀點,原因在于兩個方面:
一是歷史原因,國有企業(yè)居高不下的負債率和國有商業(yè)銀行大量不良資產的形成本身就和我國長期以來政企不分、產權不明、權責混亂導致的國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行缺乏獨立的市場主體地位的情況密切相關。AMC如果不能脫離行政機構的性質或者政策性機構的性質,那么政企分開、權責分明的現代企業(yè)制度的建立,就會受到阻礙,起不到債轉股促進國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行改革的真正效果。
二是現實需要,AMC作為債轉股的關鍵,是在國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與國家之間原有的三角平衡關系癱瘓的情況下出現的另一條通道接點,只有獨立于三者之外,才可能比較客觀、公正地重新平衡三者之間的關系,使不良債權盤活,金融風險化解,國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行制度不斷完善。否則,陷入任何一方,不僅不能解決原有的問題,而且有可能導致AMC目的的落空和更多資源的浪費,形成更大的潛在風險。
從制度上來看,人民銀行、財政部、證監(jiān)會《關于組建中國信達資產關系公司的意見》中第一條規(guī)定:信達公司是具有獨立法人資格的國有獨資企業(yè),主要任務是:收購、管理、處置建設銀行剝離的不良資產,以最大限度保全資產、減少損失為主要經營目標。(人民銀行、財政部、證監(jiān)會,《關于組建中國信達資產關系公司的意見》1999.04.02)
另外,關于AMC的政策性使命問題,并不影響它本身的性質,因為任何市場法人都是為了實現股東的利益和目的而存在的,國家作為AMC的唯一投資主體,當然也是為了實現自己一定的市場目的(比如處理不良資產的目的),只要所有權和經營權分開,符合市場規(guī)則就無可非議。
綜上,AMC應該作為一個獨立是市場法人主體出現,在與國有企業(yè)、國有行業(yè)銀行的關系上,無疑應該完全遵守市場規(guī)律和市場原則,才可能有比健康高效的運轉。
第三章 債轉股實施中各主體之間的法律失衡分析
一項政策或者法律本身反映的是一種經濟關系,同時又制約著經濟的發(fā)展。如果政策或者法律上的權利(權力)義務(責任)關系分配失衡,或者權責不明確,不能合理平衡規(guī)范經濟上的收益與風險。那么該政策或者法律背后的經濟關系混亂必然導致設計目的的落空,或者至少不能達到預期目的。
目前,國有企業(yè)在實施債轉股過程中出現的各種風險和障礙使得債轉股處處受阻,根本上是由于國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、和AMC之間的權利義務機制上失去平衡。
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