[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱25337次
1、關于適用《勞動法》：
從宏觀上說，在我國《憲法》保證下，工廠工人職工、國家機關工作人員、事業單位工作人員、軍人、司法機關工作人員、個體工商戶、民營企業、私營企業用工、農民工、藝術工作者、自由職業者、企業家等等都是我國社會主義建設的勞動者，他們之間僅僅是所從事的領域、職業與崗位不同。人事爭議仲裁實行了勞動爭議仲裁相同的模式，兩類仲裁之間有著諸多的共同點，自然也就形成了兩類仲裁之間的第一類關聯，即人事爭議仲裁能否適用《勞動法》。
既然都是勞動者，而為何在處理人事爭議案件中，適用《勞動法》會存在困難。其主要原因有：(1)、勞動關系與人事關系是兩類不同的社會關系，人事關系具有它自有的特殊性與規律性，表現極為復雜。而勞動關系相對較為單一；(2)、在勞動關系中，用人單位與職工之間存在的是勞動法律關系，而調整這一關系的法律法規及配套規范業已基本建立。而人事制度中，基本沒有一個可供適用的法律，執行的基本上是人事部、廳、局三級的人事政策性文件規定，而這些文件必然與勞動法律法規處于對立、沖突、相悖、甚至是對抗的；(3)、人事爭議仲裁所缺失的實體法，而勞動法是調整勞動關系的實體法。我國長期實行的人事體制，導致人們長期存在著落后的身份觀念，認為人事部門管的是干部，怎能適用解決企業與工人之間的勞動爭議的《勞動法》；(4)、“社會勞動者”是一個政治用語，而在《勞動法》所調整的勞動關系中勞動者，是一個法律用語，它不包括國家干部、事業單位工作人員，即國家干部、事業單位工作人員均不是《勞動法》所調整的勞動關系中的勞動者，自然就不能適用《勞動法》。
另一方面，人事部曾下發了國人部發〔2003〕30號《關于推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》(2003年9月29日)，《通知》指出“該《規定》（注：指法釋[2003]13號司法解釋）確定了人事爭議仲裁制度與司法制度的關系，表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道，同時也對人事爭議仲裁工作提出了更高要求，對推動人事爭議仲裁制度建設和人事爭議仲裁工作的開展將產生重要作用。”、“各地仲裁機構要積極加強與法院的溝通協調，就人事爭議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題，如受案范圍和管轄的確定、強制執行的申請程序、仲裁案卷的移轉等進行協商，確立相關的銜接和協調機制，制訂有關的工作制度，確保各項工作能按照程序有條不紊地進行”。該《通知》仍存在兩個方面問題，（1）、回避了適用《勞動法》問題；（2）、對于原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒有作任何實質性交待。在此情形下，人民法院在審理人事爭議案件中適用《勞動法》是比較困難的。
因此，從狹義地角度，人事爭議仲裁不應適用《勞動法》關于實體方面的法律規定。而對《勞動法》及其相應法律規范所規定勞動爭議仲裁過程中的程序方面的規定應當是可以適用的。
2、人事關系與勞動關系：
人事爭議與勞動爭議的不同歸根結底是人事關系與勞動關系不同的實質反映，這一點無法回避。長期以來，人們認為勞動關系是雇用關系、勞資關系，即勞動者的義務是做工，而權利僅僅是掙錢而已。而人事關系則被認為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對應權利與待遇關系。因此，“人事關系與勞動關系在法律價值、基本原則上均有所不同”，自然人事關系與勞動關系之間沒有實質性聯系。
勞動關系是由勞動法律法規調整的用工單位與勞動者通過勞動合同建立起來的關于勞動權利義務的社會關系。人事關系是事業單位通過國家人事行政機關依據人事政策文件規定建立起來的關于勞動權利義務以及非勞動權利義務的社會關系。最高人民法院的法函[2004]30號《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》提到“涉及事業單位工作人員勞動權利的內容”，這里暫且不做出包含勞動權利的關系就是勞動關系的推定，但它至少清楚表明了人事關系中包含了勞動權利與其他非勞動關系的權利，這些權利中的主要部分是勞動權利，這也表明人事關系與勞動關系之間存在著基于勞動權利為基礎的必然關聯。
從前面對事業單位人員現狀的分析可見，實際上國家事業單位人員編制現已被鎖定，除新分配的大專院校畢業生、退伍軍人、事業單位之間人員調動等情形進入事業單位外，基本上一個事業單位的編制不會大幅度增加。不少事業單位在用人問題上基本采用向社會公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求。這類人員與企業用工實質上沒有本質或法律上的區別。根據現行司法解釋規定，凡與事業單位簽訂聘用合同的人員與事業單位發生爭議均可到人事爭議仲裁委申訴，對這類人員發生的爭議適用《勞動法》應當是可以的，這實際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同（即聘用合同、勞動合同）。聘用合同者表現為依“人事關系”到人事爭議仲裁委申訴，而勞動合同者反映為依“勞動關系”的到勞動爭議仲裁委申訴。此時兩類仲裁已沒有實質區別，南京市的一起人事爭議案件中，單位是在工商注冊的企業，但該單位將其與員工簽訂的合同，拿到人事局進行了合同鑒證，故當事人也只好以此合同到當地人事爭議仲裁委去申訴，這一案例反映了兩類關系相互之間存在著一定的內在關聯。
3、勞動法律法規與人事政策文件：
由于人事制度政策依據現狀的限制與部分下級法院的反映與請示，最高人民法院于2004年4月30日出臺了法函[2004]30號司法解釋性司法文件《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》(簡稱《答復》)。《答復》第一條規定，《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》(法釋[2003]13號)第一條規定，“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”這里“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。該條規定似乎將勞動法律法規與人事政策文件作了一個協調分工，但實質是對其存在的內在關聯作了一個分割。
借此機會需要說明的是，第一條規定使用了“人事方面的法律規定”，這一點實際上是不存在的，可以用兩個例子來說明這一現實：(1)、到目前為止各地的關于人事爭議仲裁辦法（規定），均沒有援引所適用的法律依據，就連被認為的制定最為成功的《北京市人事爭議仲裁辦法》也沒有援引任何法律，而巧妙的稱“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當事人的合法權益，根據本市實際情況，制定本辦法。”為依據。(2)、最高人民法院2004年5月18日出臺的 法[2004]96號 《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規；三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規。”按這一《紀要》有“在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規”規定，在《立法法》施行后至目前國務院并未出臺有關“人事方面”的行政法規，既然如此，在審理人事爭議案件時，只有過去出臺近十年、甚至超過十年之久的政策文件規定可用。即便是這些人事政策文件規定中有部分屬于“人事方面的法律規定”，那么在庭審時又如何區分呢？
而正確適用程序法是保證實體法得于正確適用的前提條件，按照法函[2004]30號第一條規定會出現兩種有意思的情形：(1)、這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現在狀況的問題，人民法院審理人事爭議案件時以《勞動法》的相關法律規定作為程序運用去保證人事政策文件正確適用。(2)、《勞動法》及相關法律規定本身由程序法律規范與實體法律規范組成，在審理人事爭議案件時可適用其中的勞動程序法律規范，那么適用勞動實體法律規范基層人民法院為何會感到“適用困難”，從而得出“審理人事爭議一概適用勞動法勢必產生問題”的結論而要求“參照”呢。不過，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定。”來適用勞動實體法律規范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據，但其中仍帶著一個人事政策文件與勞動實體法律規范適用沖突的矛盾。
五、人事爭議起訴案件與勞動爭議起訴案件在管轄與受理方面的關聯：
1、仲裁與訴訟的管轄：
由于兩類案件都設置了仲裁前置程序，要想訴訟就必須先仲裁，故這里需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。人事爭議仲裁的管轄由于諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級別的模式，(1)、屬地管轄：一般情形下，以被申訴單位所在地的行政區劃為界，由被申訴單位所在地的市區仲裁委受理；(2)、“條塊”管轄：被申訴單位的行政主管部門的仲裁委管轄與受理，如中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會；(3)、行政級別管轄：即按被申訴單位的行政級別分別由省廳、市區局所屬的仲裁委管轄。而勞動爭議仲裁的管轄主要實行的是屬地原則，因此問題沒有那么突出。
對于這么復雜的管轄，實際上根本不利于當事人申訴，也不利案件今后可能受訴人民法院的管轄確定，更不利于今后可能的案件執行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機構與管轄法院一致的原則，其次在地域管轄上由用人單位所在地或聘用合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級別管轄上應貫徹仲裁委無級別之分、一審訴訟案件由基層人民法院受理的原則。
對于人事爭議訴訟案件的管轄，北京市高級人民法院給北京基層法院下發了《通知》，基本采用了這樣的模式來規范人事爭議訴訟案件的管轄。最高人民法院在2004年4月30日以 法函[2004]30號 《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》對“事業單位人事爭議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。”的管轄原則予以確認。
北京市高級人民法院關于事業單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知
京高法發[2003]356號
市第一、第二中級人民法院；各區、縣人民法院：
依據最高人民法院《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》及相關規定，現對有關事業單位人事爭議案件的受理和管轄問題通知如下：
一、當事人對人事仲裁機構于2003年9月5日以后作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應依法受理。
當事人對人事仲裁機構于2003年9月5日之前作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，于2003年9月5日以后提起民事訴訟，如果其起訴是在收到仲裁裁決或決定之日起十五日內的，人民法院也應依法受理。
二、事業單位人事爭議案件在最高人民法院沒有正式批復前，一律暫由事業單位所在地或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
聘用合同履行地不明確的，由事業單位所在地的基層人民法院管轄。
三、事業單位人事爭議案件由民一庭（原民事審判庭）審理。
特此通知。
二○○三年十二月二日
2、仲裁與訴訟的受理：
仲裁受理看似簡單，但兩類仲裁的申訴受理實際上存在一些問題。仲裁申訴受理，一般當事人會遇到兩類情形：(1)、實際不屬于仲裁的爭議，而不受理；(2)、實際應屬于仲裁管轄的案件，由于仲裁委基于眾所周知的原因卻作出不予受理的決定，發給申訴人《不予受理案件通知書》，有的仲裁委更絕，不出具任何書面文件，只是口頭說說不受理。爭議仲裁機構對于案件的受理與否，將影響申請人的起訴，以及人民法院的訴訟案件受理。
《勞動法》第八十三條規定“勞動爭議當事人對仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。一方當事人在法定期限內不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。”《勞動法》規定的“仲裁裁決”應當指勞動爭議仲裁委對仲裁案件作出的所有對申訴當事人存在直接利害關系的裁判與決定，它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》，如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認識觀點，該案必然會被作“不予受理”或“駁回起訴”處理。
現實中也就是這樣的經歷過程，《勞動法》頒布后相當長的一段時間內，部分人民法院比照《仲裁法》的規定形成了法律規定的“仲裁裁決”才是仲裁申訴的實體裁決的觀點，而仲裁委作出的實體裁決只能是一種，即仲裁委做出的《仲裁裁決書》，只有此人民法院才能受理，對沒有做出實體裁決的勞動案件，人民法院拒絕受理。此做法的結果是導致很多勞動爭議案件被人民法院所拒絕。基于社會的甚多反映，勞動爭議仲裁因法定不適用《仲裁法》調整，行政性機構進行仲裁實存許多弊端，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接損害申訴當事人的訴權，申訴人被迫于無司法救濟之路可走的現實，最高人民法院于2001年出臺了 法釋[2001]14號 《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》的司法解釋，其中明確規定：“第二條 勞動爭議仲裁委員會以當事人申請仲裁的事項不屬于勞動爭議為由，作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應當分別情況予以處理：
(一) 屬于勞動爭議案件的，應當受理；
(二) 雖不屬于勞動爭議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應當依法受理。”
2003年底北京市高級人民法院 京高法發[2003]356號 《關于事業單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知》也作出了“當事人對人事仲裁機構于2003年9月5日以后作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應依法受理。”的規定。
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