[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱39814次
行政補(bǔ)償制度研究
——史上最牛釘子戶的啟示
南昌大學(xué)法學(xué)院 姚俊
摘要 隨著我國(guó)社會(huì)對(duì)人權(quán)保護(hù)的日益重視，行政補(bǔ)償制度也愈加受到學(xué)界的關(guān)注。在我國(guó)，行政補(bǔ)償雖已有多年的法律實(shí)踐。然而，令人遺憾的是，它的實(shí)踐并沒有相應(yīng)成熟的法律理論支撐，更沒有構(gòu)成一個(gè)較為完善的行政補(bǔ)償法律制度，使之難以適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)的發(fā)展需要。這種情況下，對(duì)行政補(bǔ)償制度進(jìn)行研究，促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善，己成為我國(guó)行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重要課題，具有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文從“史上最牛釘子戶”事件入手，闡述了行政補(bǔ)償制度的基本問題。針對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣，具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全，統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失等問題，提出從制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典；提高行政補(bǔ)償執(zhí)法能力；加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約三方面來完善我國(guó)行政補(bǔ)償制度。
關(guān)鍵詞 行政補(bǔ)償 基本問題 缺陷 完善
引 言
2006年3月初，網(wǎng)上開始流傳一個(gè)帖子，題目是《史上最牛的釘子戶》，內(nèi)容是一張圖片：一個(gè)被挖成10米深大坑的樓盤地基正中央，孤零零地立著一棟二層小樓，猶如大海中的一葉孤舟。據(jù)調(diào)查，事件起源于1993年。那一年，楊家木質(zhì)結(jié)構(gòu)的老房子年久失修，吳蘋獲準(zhǔn)在原址重建起現(xiàn)在這棟小樓。然而，楊家的房子還未干透，鶴興路就張貼出拆遷公告，宣布重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱重慶南隆)為拆遷開發(fā)商。從當(dāng)時(shí)的照片看，楊家新翻修的房子在眾多棚戶房中格外醒目。但對(duì)于鶴興路上那些長(zhǎng)久住在困危房中的居民們來說，拆遷無疑是有吸引力的。然而，由于資金原因，拆遷卻一直沒有動(dòng)靜，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤(rùn)置業(yè)有限公司(下稱重慶智潤(rùn))簽署聯(lián)建協(xié)議，后來，重慶正升加入，成為該項(xiàng)目法人。動(dòng)遷從此重新啟動(dòng)。該項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償方案有現(xiàn)房安置和貨幣安置兩種。吳蘋選擇了房子。由于開發(fā)商一直不同意吳蘋原地安置的條件，雙方?jīng)]有正式協(xié)商。之后，通過一戶戶談判做工作，其他拆遷戶都接受了安置方案。到2006年9月份，整個(gè)鶴興路上只剩下吳蘋一家。從2006年9月14日到2007年2月9日，吳蘋和開發(fā)商進(jìn)行了三次協(xié)商，都沒有達(dá)成協(xié)議。在持續(xù)近一個(gè)月的對(duì)峙之后，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項(xiàng)目拆遷對(duì)象楊氏夫婦，在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱闹鞒窒屡c拆遷方最終達(dá)成協(xié)議,建筑物順利拆遷。這就是最牛釘子戶事件的始末。
此事雙方已僵持了32個(gè)月，一經(jīng)媒體爭(zhēng)相報(bào)道，在社會(huì)上立馬引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。有罵開發(fā)商的，有罵“釘子戶”的，有聲援“釘子戶”的，有罵政府無能的，有罵法院判決不公的。莫衷一是，不一而足。筆者以為，先不論事件各方主體本身的對(duì)錯(cuò)，從法律的角度而言，此事件至少存在一下幾方面的問題值得我們思考：
（1）、城市房屋拆遷是基于公共利益還是商業(yè)利益
（2）、拆遷補(bǔ)償程序的公平性
（3）、政府的角色定位
（4）、法院司法救濟(jì)的適時(shí)性、適當(dāng)性
（5）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式的合理性
（6）、城市土地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋的所有權(quán)在拆遷中的不同定位
（7）、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的正確適用
此事件講的是城市房屋拆遷。目前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，拆遷是全國(guó)許多城市的普遍現(xiàn)象。行政補(bǔ)償和城市拆遷補(bǔ)償是一脈相通的。本文試從此著手對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償制度進(jìn)行一番考量。
第一章 行政補(bǔ)償制度概述
1.1行政補(bǔ)償制度的概念與特征
1.1.1行政補(bǔ)償?shù)母拍?br>
要研究行政補(bǔ)償制度，必須從其基本范疇概念和特征入手。行政補(bǔ)償作為一行政法上的特有概念在行政法理論界有著較為成熟的表述，各國(guó)學(xué)者的具體表達(dá)雖然稍有差異，但并無大的分歧，現(xiàn)主要有以下幾種：“行政補(bǔ)償為行政法上之損害補(bǔ)償，是指行政機(jī)關(guān)給予公益目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國(guó)家予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫龋挚煞Q之為行政法上之損失補(bǔ)償”[1]；“行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在合法地行使行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家行政職能過程中造成相對(duì)人合法權(quán)益的損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法彌補(bǔ)相對(duì)人損失的一種補(bǔ)償性具體行政行為”[2]；“行政補(bǔ)償是有別于國(guó)家賠償?shù)囊粋�(gè)概念，它是專指對(duì)合法、正當(dāng)行為所造成的損失予以救濟(jì)的行為或制度”[3]；日本學(xué)者認(rèn)為“：基于行政上的合法行為的損失補(bǔ)償,是指對(duì)因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財(cái)產(chǎn)上的特別犧牲,從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)節(jié)的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償。”[4]；“行政補(bǔ)償，是指行政主體（主要是國(guó)家機(jī)關(guān)）管理國(guó)家和公共事務(wù)過程中的合法行為，使本不應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國(guó)家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致以公平合理的原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)上、生活上、工作上或安置上等方面對(duì)其所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^程或制度”[5]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為“：國(guó)家在行使公權(quán)力的過程中,對(duì)人民造成非法定的損害結(jié)果 ,而應(yīng)由代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)負(fù)起填補(bǔ)損害結(jié)果的制度,稱之為‘行政損失補(bǔ)償制度’”[6]在我國(guó)大陸,有的學(xué)者給行政補(bǔ)償作了如下定義“：行政損失補(bǔ)償又稱行政損失補(bǔ)償,是國(guó)家對(duì)行政主體的合法行政行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)。[7]
通過對(duì)以上概念的分析比較，筆者認(rèn)為,作為我國(guó)行政補(bǔ)償制度核心范疇的行政補(bǔ)償可以定義為:行政補(bǔ)償是指國(guó)家行政主體及其工作人員基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中合法行使公權(quán)力的行為致使特定的公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害，或者特定的公民、法人和其他組織為社會(huì)公益協(xié)助公務(wù)而使自身權(quán)益受到特別損失的，依公平和保護(hù)人權(quán)原則，對(duì)遭此損害的相對(duì)人給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N行政救濟(jì)行為。本文主要闡述合法的行政行為致特定人特定損害這一情形。
1.1.2行政補(bǔ)償制度的特征
基于對(duì)行政補(bǔ)償基本概念分析，我們可以把握行政補(bǔ)償制度的要點(diǎn)，明晰行政補(bǔ)償制度的內(nèi)容。
從概念的分析中,我們歸納出行政補(bǔ)償?shù)姆商卣鳎?br>
第一、行政補(bǔ)償必須以合法的行政行為或者特定的公民、組織為社會(huì)公益協(xié)助公務(wù)而使自己的合法權(quán)益受到特別損失為前提。國(guó)家行政主體及其工作人員的民事行為個(gè)人行為不導(dǎo)致行政補(bǔ)償。同時(shí)，違法行政行為也不產(chǎn)生損失補(bǔ)償問題,只產(chǎn)生行政賠償責(zé)任的后果。行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益合法行使職權(quán)的行為給特定的公民、組織的合法權(quán)益造成特別損失，或者特定的公民、組織為維護(hù)公共利益而使自己的合法權(quán)益受到特別損失才導(dǎo)致行政補(bǔ)償。
第二、補(bǔ)償?shù)那樾斡泻戏ㄐ惺构珯?quán)力的行為致使公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害和公民、法人和其他組織為社會(huì)公益協(xié)助公務(wù)而使自身權(quán)益受到損失的。
第三、行政補(bǔ)償以無義務(wù)的特定人為對(duì)象和以特定人為公共利益所受的特別損失為內(nèi)容。根據(jù)公平負(fù)擔(dān)原理，每個(gè)公民都必須公平的向國(guó)家履行一定的義務(wù)。如服兵役、依法納稅等 ,是所有的公民應(yīng)盡的義務(wù) ,這是一種公平的負(fù)擔(dān),無需給予補(bǔ)償。行政主體的行為必須基于社會(huì)公共利益的需要才能作出。只有在合法行政行為使無義務(wù)的特定人因公共利益蒙受特別損害時(shí),為了平衡和協(xié)調(diào)私益和公益，國(guó)家才對(duì)特定人的特別損害進(jìn)行補(bǔ)償。
第四、行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家，而補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他行政主體。任何個(gè)人均不負(fù)有以自己的名義和財(cái)產(chǎn)給付行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，且不發(fā)生行政追償問題。[8]因?yàn)閼?yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨槭且驀?guó)家公共利益需要而做出的，所以補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)為國(guó)家。但直接向國(guó)家要求補(bǔ)償不免太抽象，只能由具體的行政主體作為補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)。
第五、行政補(bǔ)償以損害事實(shí)為基礎(chǔ) ,并且損害事實(shí)與合法的行政行為之間存在因果關(guān)系。行政補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?duì)特定人的特別損失予以補(bǔ)償。沒有實(shí)際損失的存在,行政補(bǔ)償無以發(fā)生。此外,要將損害和補(bǔ)償嫁接起來離不開因果關(guān)系的存在。可以說，沒有某一行為與某特別損失間的因果關(guān)系，則決不能發(fā)生行政補(bǔ)償。
1.2行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)
行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是行政補(bǔ)償制度賴以存在和發(fā)展的理論支撐。行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，或稱行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，即國(guó)家為什么要對(duì)合法的職權(quán)行為給特定人造成的特別損失給予公平的補(bǔ)償，其理論上的依據(jù)何在。對(duì)此，法學(xué)家們從理論上進(jìn)行了廣泛而深刻的探索, 現(xiàn)在理論界主要有以下幾種觀點(diǎn)：
1、特別犧牲說
這一理論源于德國(guó)并成為德國(guó)的主流學(xué)說，由德國(guó)學(xué)者奧托•梅耶(OttoMayer)提出。他認(rèn)為,任何財(cái)產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會(huì)的限制，當(dāng)財(cái)產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制時(shí)，即產(chǎn)生補(bǔ)償問題。也就是說，對(duì)行使所有權(quán)的內(nèi)在社會(huì)限制是所有公民都平等承受的一定負(fù)擔(dān)，不需要賠償。然而，當(dāng)這種負(fù)擔(dān)落到某個(gè)個(gè)別公民頭上，它就變成了一種特殊的犧牲，就必須進(jìn)行補(bǔ)償。[9]即國(guó)家對(duì)于為了社會(huì)公共利益而使特定公民作出了特別的犧牲，為了使得這種犧牲公正平等，由公眾平等負(fù)擔(dān)，國(guó)家應(yīng)從對(duì)作出特別犧牲的公民予以某種形式的補(bǔ)償，以使國(guó)家之行為符合自然法的公平正義之精神。
2、公共負(fù)擔(dān)平等說
該說源于法國(guó)，并成為法國(guó)的主流學(xué)說并在以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家具有廣泛的影響。該學(xué)說認(rèn)為，國(guó)家在任何情況下都應(yīng)以平等為基礎(chǔ)為公民設(shè)定義務(wù)。當(dāng)個(gè)別人因公共利益而受到損失，如果完全由其個(gè)人承擔(dān)由此帶來的損失，就會(huì)使個(gè)別人因公共利益而承擔(dān)的義務(wù)重于相同情況下的其他人。由于行政機(jī)關(guān)的行為是為公共利益而實(shí)施，受益者是社會(huì)全體成員，因此其成本或費(fèi)用亦應(yīng)該由社會(huì)主體成員平均分擔(dān)，而不能由受害人個(gè)人承擔(dān)。分擔(dān)方式是通過稅收形式由國(guó)家對(duì)遭受損失的人給予補(bǔ)償。[10]該說的中心是平等原則，認(rèn)為公民在負(fù)擔(dān)因公共利益所受到的損失時(shí)也應(yīng)該是平等的。這樣才能體現(xiàn)法律面前一律平等的原則。
3、既得權(quán)說此說
該說認(rèn)為,國(guó)家之所以對(duì)合法行政行為造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償，是因?yàn)閼椃ê头杀Ｗo(hù)人民既得之權(quán)利。人民既得權(quán)既系合法取得,自然應(yīng)予以保障。保障一般公民的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),是現(xiàn)代憲法確立的根本原則和民主國(guó)家的首要任務(wù)。縱然因?yàn)楣婊蚬珓?wù)之必須,使其蒙受損害,亦應(yīng)予以補(bǔ)償，以保障憲法規(guī)定的人民的基本權(quán)利。否則,難以體現(xiàn)公正和維護(hù)保障人民的既得權(quán)利[11]“有權(quán)利必有救濟(jì)”。如果國(guó)家基于公共利益的需要給公民的權(quán)益造成損害，必須給予公平補(bǔ)償，以維護(hù)人民之既得權(quán)利。
4、結(jié)果責(zé)任說
該說產(chǎn)生于日本。該學(xué)說認(rèn)為,“不論行政行為合法、違法，以及行為人有無故意、過失,只要行政活動(dòng)導(dǎo)致的損害為一般社會(huì)觀念所不允許,國(guó)家或公共團(tuán)體就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。”[12]可見，該說是站在受害人的角度來談的。行政行為不論是合法的還是違法的，只要對(duì)相對(duì)人造成了實(shí)質(zhì)的損害，就應(yīng)該予以救濟(jì)。因?yàn)橛谑芎θ藖碚f，此時(shí)受到的損害與其因違法行政行為所受到的損害是一樣的。
5、人權(quán)保障論
該理論認(rèn)為保障人權(quán)是民主國(guó)家的基本目標(biāo)和重要任務(wù)之一，當(dāng)公民受到其他公民和組織的侵害時(shí)，國(guó)家有責(zé)任使其得到賠償并依法對(duì)侵權(quán)人予以懲處；而當(dāng)公民受到國(guó)家的侵害時(shí)，國(guó)家當(dāng)然更有責(zé)任對(duì)公民受到的損失或損害給予補(bǔ)償或賠償。行政補(bǔ)償觀念是在人權(quán)觀念日漸彰顯下的民主立憲國(guó)家產(chǎn)生的，最初源于憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。可以這么說，沒有人權(quán)保障觀念，沒有私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯的規(guī)定就不可能產(chǎn)生行政補(bǔ)償制度。[13]
以上幾種理論都從一定的角度對(duì)國(guó)家為什么要進(jìn)行行政補(bǔ)償作出了解釋，都具有一定的合理性。其中，人權(quán)保障說、特別犧牲說和公共負(fù)擔(dān)平等說的影響最大，但其中任何一種學(xué)說都難以完全說明行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，都具有其片面性。
縱觀各種學(xué)說，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障論和公共負(fù)擔(dān)平等說作為行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)更具有說服力。因?yàn)椋瑥男姓a(bǔ)償?shù)臏Y源來看，它是作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)保障制度產(chǎn)生和存在的。人權(quán)保障原則強(qiáng)調(diào)的是對(duì)于公民基本權(quán)利的尊重和保護(hù)，即使是合法的行政行為，如果侵犯了公民的合法權(quán)益并造成了損失，就必須予以補(bǔ)償。但是由于該原則適用范圍太廣，必須結(jié)合公共負(fù)擔(dān)平等原則才能充分完整地闡明行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。因?yàn)楣藏?fù)擔(dān)平等原則除了能有力地說明因國(guó)家公共利益需要所為合法行政行為給行政相對(duì)人造成的特殊損失不能完全由該相對(duì)人個(gè)人承受，而應(yīng)由公眾分擔(dān)（應(yīng)有國(guó)家予以補(bǔ)償）外，還能說明正是由于受損失者本人作為公眾一分子也應(yīng)分擔(dān)其中一部分損失，所以行政補(bǔ)償通常不是全額補(bǔ)償。[14]
1.3行政補(bǔ)償制度的性質(zhì)
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