[ 陳勇 ]——(2007-11-13) / 已閱27689次
循環經濟理念下我國水污染防治的法律思考
——兼論《水污染防治法》的修訂
陳 勇
（長沙環境保護學院 環境監督系，湖南 長沙 410004）
摘 要：水資源是人類社會發展的重要物質基礎。然而在傳統的經濟增長方式下，我國水污染日益嚴重，水資源嚴重短缺。因此，發展循環經濟、建設節水型社會成為擺脫這一困境的必由之路。本文闡述了循環經濟的內涵及其對水污染防治立法的意義，分析了我國水污染防治立法中存在的問題及其對策。
關鍵詞：循環經濟；水污染；立法；對策
水污染、浪費水是造成水短缺的重要原因，而且二者有著密切關系。因為排污就是用水，用水就有排污。因此，解決水污染和水短缺危機也應從聯系的觀點出發，必須雙管齊下，絕不能單打獨斗。而解決的共同途徑就是走循環經濟之路。目前，隨著我國社會工業化、城市化的發展，以水質污染加劇、水量日益減少、水生態環境惡化為主要特征的中國水問題日趨嚴重，要擺脫日趨嚴峻的水污染問題，必須走循環經濟之路，建設節水型社會。本文擬就我國循環經濟理念下我國水污染防治立法中存在的主要問題作初步探討 ，并就其完善提出一些粗淺建議。
1．循環經濟理念及其對傳統水污染防治立法的革命
１.1 循環經濟概述
目前，理論界關于循環經濟的論述頗多，但就其定義來說，雖表述形式各異，而內容并無本質區別。一般來講，所謂循環經濟，是指按照生態規律重構經濟系統，將生態設計、清潔生產及資源綜合利用貫穿于物質產品的生產、消費及其廢棄過程中，把傳統的資源消耗型線性經濟轉變為資源閉環流動型經濟。[1]循環經濟以“減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環（recycle）”為行為原則（簡稱3R原則），其中又以“減量化”為首要原則。美國1990年《污染預防法》（Pollution Prevention Act 1990）規定,在廢物管理上所采取的優先等級順序（The Pollution Prevention Hierarchy）為:源頭削減(source reduction) →循環再生利用（recycle reclaim）→無害化處理（treat）→最終處置（dispose）。[2]因此，循環經濟是實現環保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染預防(pollution prevention)”轉變的必由之路。
１.2 傳統水污染防治立法理念的缺陷
我國于1984頒布《水污染防治法》，正式進入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上沒有跳出“末端治理”的老路，將“防治水污染”作為立法目的，對于節約用水、污水再生利用等體現循環經濟理念的制度規定較少，因而該法具有比較明顯的末端治理色彩。多年來，我國水污染非但沒有得到有效的控制，反而日趨嚴峻。根據《2005中國環境狀況公報》，全國廢污水排放量由 1980年的315億噸增加到2005年的524.5噸；多數城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趨勢，2005年，地下水污染存在加重趨勢的城市達21個；全國有監測的1200 多條河流中已有850多條受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。 [3]
１.3 水污染防治立法的新理念——循環經濟
20世紀80年代以來，綜合污染預防控制（Integrated Pollution Prevention Control, IPPC）作為一種新的環保方法，日益受到西方發達國家的關注，其特點是對各種形式的污染和各環境因子實行整體的、全過程的控制。[4]綜合污染控制方法旨在克服傳統環境保護中末端治理的缺陷，而其根源正是循環經濟的新理念。從循環經濟的角度來看，一方面，水資源利用率越低，則廢水產生量越大；另一方面，廢水得不到回收利用，則排放而污染更多水資源。因此，要有效控制水污染，節水和污水再生利用是關鍵。
目前，我國工業用水重復利用率只有60％，發達國家工業用水重復利用率一般在90%以上；我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。[5]若2030年和2050年年全國廢污水再生利用率達到80%和 95%，則污水再生量將達到 680億m3~850億m3和1000億~1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環境。[6]因此，發展循環經濟、建設節水型社會是解決我國水危機的必然選擇。
２．循環經濟理念下我國水污染防治立法的不足
２.1 立法結構方面存在的問題
２.1.1 循環型社會綜合法欠缺
目前，我國已頒布《清潔生產促進法》，但該法調整對象主要是工業生產領域實施清潔生產的事項，對農業、服務業領域只作原則性規定，對個人生活領域未予考慮。循環經濟理念強調政府、企業、公眾的全方位的參與。因此，《清潔生產促進法》難以擔當推動整個社會向循環型社會邁進的重任。而在缺失建設循環型社會的大背景下，建設節水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持、市場培育及公眾參與都難于獲取，難免陷入孤立無援的境地。因此，發展循環經濟，建設節水型社會，必須制定一布旨在推進循環型社會建設的綜合法。
２.1.2 地方立法滯后
《水法》第7條第2款規定各級人民政府應當加強對節約用水的管理，可目前地方立法中關于水資源保護立法的幾種類型：飲用水資源保護條例、水污染防治條例、水資源環境保護條例，這些條例均強調工業廢水在末端的達標排放。《水污染防治法》則對節水未作規定。雖然近年來一些省會城市和較大的市如武漢、廣州、深圳、哈爾濱、長春、鄭州、太原、濟南、青島、寧波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、烏魯木齊、貴陽、大連等均頒布了城市節水條例，對節水和水資源再生利用作出了規定，但根據《立法法》，省會城市和較大市以外的其他城市無立法權限，而目前省級的節水條例還較少，只有陜西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海幾個直轄市有相關立法。這就導致我國的節水主要在一些零星的大城市展開，而大量的中等城市、小城鎮及廣大的農村地區還未行動，這無疑對我國節水型社會的建立構成巨大障礙。因此，要使節水的星星之火成燎原之勢，地方立法任重而道遠。
２.２ 立法內容方面存在的問題
２.２.１未體現可持續發展的立法指導思想
可持續發展理論是循環經濟的重要理論基礎，[7]對循環經濟具有不可替代的指引和推動作用。我國1996年《水污染防治法》第1條規定：“為防治水污染，保護和改善環境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進社會主義現代化建設的發展，特制定本法。”按照這一表述,在防治水污染,保護和改善環境這一目的之上還有一個更高層次的目的,即促進社會主義現代化建設的發展。反映了水污染防治立法的最終目的是為經濟建設服務的。當前，“人與自然和諧相處”已經成為社會發展的重要指導思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面強調經濟發展顯然不合時宜，不利于節水型社會的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的勢在必行。
２.２.２相關基本制度亟待完善
２.２.２.１環境影響評價制度的不足
環境影響評價制度是貫徹預防為主的環保方針的重要手段。但目前我國環境影響評價制度還難以適應循環經濟理念下水污染防治的要求。
第一，環境影響評價制度未真正體現源頭預防的思想。我國環境影響評價制度所要求的“預防”，實質上是預防污染產生后直接排入環境而造成污染，屬于“末端預防”，并未體現從源頭避免或減少廢物的思想。《環境影響評價法》第17條所規定的建設項目環境影響報書應包括的內容中，沒有關于建設項目在資源能源消耗和清潔生產方面的評估要求�！端廴痉乐畏ā返�12條規定：“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目可能產生的水污染和對生態環境的影響作出評價，規定防治措施�！笨梢�，在水污染防治方面，現行環境影響評價制度所針對的是“產生的水污染”，對于推進循環經濟，加強節水及中水回用起不到應有的作用。
第二，環境影響評價對象范圍過窄。政府在循環經濟的發展中具有舉足輕重的地位，政府在制定規劃、政策過程中，如果能將循環經濟理念貫徹其中，則將有力地促進循環經型社會的建立。然而，我國現行《環境影響評價法》未就政府決策的環境影響評價予以規定。歷史證明，一項不合理的決策對環境造成的影響，遠遠要超過單個建設項目。20世紀80年代支持“十五小”企業的政策所造成的資源和生態危機，其影響至今也難以完全消除�；春恿饔蛩廴舅l的災難性后果，可謂真實寫照。[8]
第三，缺乏擬議行動的替代方案。替代方案系相對于擬議行動（包括建設項目、規劃、政策）而言。依美國《環境政策法》，它指的是可以代替建議行動并實現其目的的行動方案。[9]但根據《環境影響評價法》第2條之規定，我國的環境影響評價制度中并未考慮替代方案。在缺乏替代方案的情況，環境影響評價只能就擬議項目對環境可能造成的影響進行分析、預測，提出相應對策，而不能在擬議項目以外考慮其環境友好型方案。[10]例如：現在很多城市在解決缺水問題時，往往采用開發新水源、跨流域調水和開采地下水等傳統的方式，對節水和污水再生利用措施則考慮甚少。
２.２.２.２節水制度的缺陷
循環經濟的首要原則是減量化。因此，節水是水污染防治的首要環節。但我國有關節水的法律制度還比較薄弱，具體表現為：
第一，浪費水的法律責任不明確。目前，國家和一些地方已頒布了有關節水的法律文件，但這些法律文件大多未明確規定浪費用水的法律責任。《水污染防治法》偏重于末端治理，對于從源頭節水和減少水資源浪費規定甚少�！端ā贰ⅰ冻鞘泄澕s用水管理規定》雖然對節水有所規定，然而對于浪費水的行為卻未規定任何法律責任。而近年來頒布的一些地方節水立法雖有所進步，但仍存在一些問題。例如，地方性節水立法一般都規定“新建、擴建、改建建設項目的節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用”，然而，對于違反這一規定的行為未作任何規定。致使一些應建節水設施的建設項目在未建節水設施時也能通過建設部門的審批。
第二，有關推行節水技術的配套政策和措施不到位。目前，有關節水的立法大都規定人民政府健全節約用水社會化服務體系，推廣節水新技術、新工藝、新設備，培育和發展節水產業。但由于
缺乏配套的優惠政策，節水產業發展緩慢，許多節水新技術、新產品因缺乏資金而無法推廣使用。
第三，節水標準體系不健全。目前，我國現行節水標準主要涉電力、鋼鐵、石油石化、紡織、造紙、啤酒、酒精七大行業，而煤炭、水泥、電解鋁等其他一些耗水量較大的行業尚無節水標準。服務業、農業領域也還沒有制定節水標準。
２.２.２.３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏對污水再生利用的系統規劃。目前我國尚未建立城市污水再生利用規劃制度。在城市建設規劃中，雖然進行了城市的供水及排水規劃，但在污水再生利用利用方面缺乏統一的規劃。 1996年修訂的《水污染防治法》第10條僅規定流域水污染防治規劃作了規定，并未就污水再生利用規劃作出要求。2006年，建設部發出了《關于印發〈城市污水再生利用技術政策〉的通知》，明確規定“城市供水和排水專項規劃中應包含城市污水再生利用規劃”，然而這僅是一個通知，不具有法律效力。地方的節水條例雖然大都規定地方節水管理部門應當編制節約用水規劃，但并未規定節水規劃中應包括污水再生利用規劃。目前只有天津頒布了《天津市城市排水和再生水利用管理條例》，明確規定“市政行政管理部門根據本市城市總體規劃，……，會同有關部門共同編制再生水利用規劃 ”�？梢�，我國目前污水再生利用規劃還無法通過法定程序納入城市總體規劃，勢必會造成城市規劃失誤。這就是為什么一些地區在面臨嚴峻的水污染的情況下，往往只能通過搬遷位于居民區、水源保護區的污染企業而解決問題的原因所在。
第二，城市污水集中處理滯后�！端廴痉乐畏ā返�19條第2款明確規定“國務院有關部門和地方各級人民政府必須……,有計劃地建設城市污水集中處理設施”，但由于沒有對此款規定相應的法律責任�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第14條亦有類似規定，但在法律責任部分同樣缺乏相應規定。由于法律沒有強制性要求，地方政府對組織建設污水廠一般不會優先考慮。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危機而組織建設污水廠，但由于沒有按照市場經濟規律進行市場化運作，結果也是收效甚微。目前，我國的城市治污設施投資和管理是采取政府投資、政府建設、政府運行的模式，本應由城市居民和企業承擔的治污費轉到了國家的頭上，在政府財政吃緊的情況下，污水處理資金難以保證，其結果是污水處理設施被迫閑置。又加之我國尚未建立完善的污水處理收費制度，缺乏合理的價格機制，污水處理收費偏低或者不收費，造成污水處理產業入不敷出，發展緩慢。此外，城市污水收集管網建設滯后，致使部分污水處理廠因無法收集污水而不能運行。
第三，中水利用率低。根本原因是相關法律對此沒有硬性規定。例如，《哈爾濱市城市節約用水條例》第25條規定，新建工程中應當建設配套中水設施，但并未規定相應的法律責任，從而導致實踐中小區建設項目中沒有中水設施，也可以通過建設監管部門審批。同時，也導致市政中水管網建設落后，中水利用率低。以洗車業為例，由于中水管網建設不到位，許多城市洗車點如果使用中水洗車，只能采取配送中水的手段。盡管中水的價格為略低于自來水的價格，但高昂的運費令眾多沖車點望而卻步。
2005年5月，全國人大常委會執法檢查組分赴全國六省區對《水污染防治法》的實施情況進行了執法檢查。檢查結果顯示，盡管我國自1998年中央發行國債以來，7年累計投入國債資金1115億元用于水污染治理，但從總體上看，治理污染的速度趕不上污染增加的速度。2004年全國280多個地級以上城市中，有87座城市的污水處理率為零。在目前全國已建成的污水處理廠中，能夠正常運行的只有三分之一，低負荷運行的約有三分之一，還有三分之一開開停停甚至根本就不運行。[12]
２.２.３環境管理體制的缺陷
我國水資源污染控制采取分級和分部門管理體制。這種管理體制的效率低下，表現為水資源開發利用與水污染防治的脫節。根據《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》及節水條例，環境保護行政主管部門對水環境保護工作依法實施統一監督管理，水利、城市建設、交通、農業、市政等部門分工負責，但問題在于我國對環境保護部門的/統一監督管理權和其他有關主管部門的水環境管理權之間的關系未作明確、可操作的規定，導致實踐中經常出現各部門之間爭奪權力、推諉責任的現象，不利于水污染的全面系統防治，不利于對節水及污水再生利用工作的監管。在中央和地方水污染防治管理的關系上，我國實行分級管理制，即以行政區劃為單位，各區域的環保部門承擔主要的水污染防治職責，中央一般無權取代地方的執法權力，從而導致水污染防治中的地方保護主義。
３．貫徹循環經濟理念，完善我國水污染防治立法
３.１ 立法中應注意的問題
３.１.１突破現有立法指導思想，適應可持續發展要求
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