[ 陳昌銀 ]——(2008-3-5) / 已閱25684次
“行政違法”與“違法行政”概念辨析
（作者：陳昌銀 李學高 江蘇省射陽縣人民政府辦公室）
行政違法與違法行政這兩個概念不僅在學術論著上有爭議，在法律規范文本中也存在混用現象。清末思想家梁啟超說：“法律之文辭有三要件，一曰明，二曰確，三曰彈力性”。詞語固然存在多義，具有不確定性，但是在同樣環境中，不同的理解和含義應當得到限制，不能從不同的層次上進行，不然就會眾說紛紜。法律語言如果不能精確地表達法律概念，就可能妨害法律交際，難以達到法律實施的目的。本文擬從行政、依法行政、行政違法、違法行政等概念在行政法學領域之間的關系作簡單探討，以期大方之家斧正。
概念篇
一、“行政”
“行政”是一個在行政學、政治學、行政法學等領域被廣泛使用的術語，人們從不同的角度賦予其不同的涵義。英文是administration,源于拉丁文administrare,原意是“執行事務”。據美國《文字與科學》一書統計，“行政”一詞有多達12種含義。在《現代漢語詞典》中，“行政”的基本詞義是“行使國家權力的；指機關、企業、團體等內部管理工作”，包含了公共行政和私人行政兩方面的內涵。
在公共行政方面，國內外學者亦無統一的解釋，學說紛紜，如“三權分立說”、“相對功能說”、“行政管理說”等等。馬克思在《評“普魯士人”和“普魯士國王和社會改革”》一書中給“行政”所下的定義是“行政是國家的組織活動”。這一定義有三層意思：行政是一種國家活動，不是一般的社會活動。只有國家出現以后才有行政。行政也會隨著國家的消亡而消亡。行政不是國家的所有活動，只是它的組織活動。例如：對國家事務進行組織、領導、管理等。3.只有國家或者負責代表國家的國家機關才有權進行行政活動。在我國，大多數學者引用了該定義，并以此為基點進行引伸和發揮。如：
“行政是國家的基本職能之一，指國家行政主體為實現國家職能，依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動”。
“行政是國家行政主體對國家事務和社會事務以決策、組織、管理和調控等特定手段發生作用的活動”。
“行政是國家行政機關等行政主體為執行國家意志，實現國家與社會公共利益、組織管理國家與社會公共事務的活動”。
“行政是特定的行政主體為了實現公共利益而對公共事務進行必要的管理、服務以及制裁的行為”。
二、“依法行政”
1993年3月，第八屆全國人大第一次會議《政府工作報告》中提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”。同年11月，黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出：“各級政府都要依法行政、依法辦事”，是我國第一次在黨的文件中確立依法行政的原則。
國務院法制辦在《全面推進依法行政實施綱要》專題問答中明確了依法行政的含義，即依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。基本內容包括：行政主體合法；行政權的取得和行使合法；行使行政權必須承擔相應的責任，權責統一。同時指出，依法行政要解決的是行政機關活動的合法性問題，規范的是行政權力而不是老百姓。其含義是指國家的公共管理活動必須依法進行,符合法律的規定,依法去管行政機關及其工作人員,而不是用法去治行政相對人。
三、“行政違法”
關于“行政違法”有三種代表性觀點：
行政違法是指行政法主體（即行政法律關系的當事人）違反行政法律規范，侵害受法律保護的行政關系而尚未構成犯罪的有過錯行為。由于行政法主體包括行政人和相對人，因此，行政違法自然包括行政人的違法和相對人的違法，是與民事違法、刑事違法并列的違法行為。
行政違法行為是指公民、法人或者其他組織故意或過失實施的違反行政法規范、侵犯國家安全、社會公益或個人、組織的合法權益、危害國家安全或社會秩序，但尚不構成犯罪的行為。
行政違法是指行政主體所實施的，違反行政法律規范，侵害受法律保護的行政關系而尚未構成犯罪的有過錯的行政行為。
四、“違法行政”
有的學者將其定義為，違法行政是行政主體在行使行政職權、進行行政管理過程中實施的違反法律規范，依法應當承擔法律責任的各種違法行為的總稱。
胡建淼主編的《行政行為基本范疇研究》一書中，將違法行政行為定義為，行政主體違反合法行政行為法律要件的違背行政公共性（或行政目的）的行政行為。并且認為，合法行政行為與違法行政行為完全是對應關系的一對范疇。
觀點篇
我們認為，將“違法行政”界定為行政主體方違法；將“行政違法”界定為行政相對方違法比較適宜。
一、國務院法制辦在《全面推進依法行政實施綱要》專題問答中已經對“依法行政”的含義作了明確界定（詳見中國政府法制信息網），從該含義可以看出，“依法行政”是行政主體方的事情，不包括行政相對方。《全面推進依法行政實施綱要》是國務院發布的重要綱領性文件，文件中所使用的概念以及對概念內涵與外延的界定具有“規矩”作用，在立法中，這種做法也很多，不得隨意作出其他解釋。
二、從形式邏輯角度分析，“依法行政”是正概念，“違法行政”是負概念，它們之間是矛盾關系，均是“行政”的種概念。也許有人認為，它們之間是反對關系，還有一個“不當行政”夾在其中。我們認為，“不當行政”是“違法行政”的一種特殊表現形式，其前提是具有違法性，可以包含于“違法行政”外延中來。
三、在一些地方立法中，“違法行政”與“行政違法”的概念使用也是與我們的觀點是一致的。如：
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