[ 倪毅 ]——(2008-3-17) / 已閱71078次
據統計，至2005年，全國共有監獄**多所，在押罪犯**多萬名，其中有未成年犯管教所**所，未成年犯 **萬余名，監禁率為**。監獄創辦各類企業總數**余家。這些企業都是各地按照中央“關于軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動”的有關規定，經過清理整頓后保留下來的。
按照與監獄工作的緊密程度，這些監獄企業可以劃分為三類。一類是直接為改造罪犯服務的必保企業，占企業總數的70. 55%。根據監獄企業綜合經濟效益指數和市場前景等因素進行初步分類，這些必保企業可大致劃分為：發展型企業，占必保企業總數的18. 6%；一般型企業，占47. 8%；困難型企業，占33. 6%。一類是為監獄生產服務的企業，占企業總數的19. 9%。一類是安置警察家屬、子女就業的企業，占企業總數的9. 59%。
按照行業劃分，監獄企業中，工業企業**余家，約占企業總數的64. 9%,主要從事機械、建材、煤炭、冶金、輕工、紡織等產品生產及勞務加工業生產；農業企業約占企業總數的17. 7%；建筑企業約占企業總數的3. 2%；服務業企業約占企業總數的4. 5%；其他類企業約占企業總數的9. 8%。在**余家工業企業中，有自主產品的企業約占企業總數的49%；其余企業主要從事來料來樣性質的勞務加工。
監獄企業的生產經營狀況令人堪憂。據統計，至2002年，全國監獄企業共有生產經營性資產**億元，資產負債率**1%，主營業務收入**億元，利潤**億元，當年補充監獄執法和管理性支出經費34億元，歷年累計虧損掛帳44億元。全國整體盈利的省（自治區、直轄市）21個，盈利額**億元，其中山東省盈利**億元，占盈利總額的**%，其余均都有不同程度的虧損，虧損面達38%。
三、我國監獄經濟體制改革的必要性
在當前市場經濟條件下，監獄企業在競爭中力不從心，處于弱者地位；監獄經濟效益不斷下滑，監獄的生存受到直接威脅，監獄的改造質量水平因此而不斷下降。隨著我國政治體制、經濟體制改革及法治建設的不斷深入，以“監企合一”為核心的監獄經濟體制的弊端逐步顯露，越來越不適應形勢發展的要求。
（一）當前監獄經濟面臨的主要困難與問題
由于監獄企業的特殊性質和歷史遺留的諸多問題，當前監獄企業既面臨與社會國有企業同樣的困難，也存在自身特有的困難和問題；既有歷史形成的沉重負擔，也有計劃經濟向市場經濟轉變過程中新出現的難題；既有資金、技術長期投入不足，有關扶持政策不到位造成的困難，也有自身體制不順、機制不活、管理不規范形成的制約。總體上看，監獄企業比一般社會國有企業困難更大，情況也更復雜。
1、監獄企業負擔過重。
監獄企業主要有三個方面的負擔：
一是補充監獄各項經費的負擔。按照現行的《監獄財務制度》（1997年財政部發），靠監獄生產收入補充的費用主要有三種。第一種是監獄建設費用。第二種是監獄維持基本運轉所需經費。第三種是維持監獄正常運轉所需的其它經費。如，2000年各級財政對監獄撥款共88億元，實際支出122億元，企業彌補了34億元；2001年各級財政對監獄撥款109億元，實際支出144億元，企業彌補了35億元。2003年8月，原司法部部長張福森在有關監獄工作會議上指出“按照財政部、司法部制定的標準，要保證監獄正常運轉，（年監管改造經費）至少需要200億。（目前）這個差額約90億，而且這90億不是一次性投入，年年要投入這個數，將來隨著經濟發展、社會進步，投入還要增加，還要逐步提高。”可見，由于監管改造經費的實際需求與財政保障之間的矛盾，使補充財政經費的很大缺口日益成為監獄企業過多過重的負擔。事實上，目前也已經形成了財政按既定項目和財力狀況給予部分經費保障，監獄系統維持運轉所需其余各項經費都由監獄企業兜底的格局，致使多數企業已經不堪重負。
二是債務負擔。盡管自2002年以來，司法部積極協同財政部和國家開發銀行，分批開展開行貸款核銷工作，但近幾年來全國監獄企業平均資產負債率仍保持在**%左右，遠高于一般國有企業的平均水平。監獄企業資產負債率過高的主要原因：一是企業長期沒有國家資本金注入，流動資金和各項生產經費完全靠貸款，而產生的經濟效益絕大部分用于補充監獄經費和維持整個監獄系統的運轉，難以還貸而多年積累成債；二是在生產補充監獄設施建設經費仍然不足的情況下，部分監獄為應急，迫不得已將生產性貸款用于監獄設施的建設，實事上形成了短期內無法償還的長期債務；三是不少省市對國務院為扶持監獄企業制定的專項貸款貼息政策未按規定落實到位，企業貸款越多，負擔越重。據調查，目前河北、江西、湖北、湖南、吉林、陜西等全省系統的監獄企業資產負債率己接近或超過100%。全國現有困難型的**余家監獄生產企業平均資產負債率達**%，大多數已資不抵債。沉重的債務負擔，致使監獄企業不堪重負，舉步維艱。
三是人員和辦社會負擔。由于財政沒有負擔監獄系統的工人經費，監獄系統職工的社會保障制度改革嚴重滯后，這些大量在職和退休工人愈來愈成為監獄自身背不動、卸不掉的沉重包袱。監獄企業生產困難不斷加重，同時，由于歷史原因，我國大多數監獄地處偏僻，遠離城鎮，不得不投入大量的人力、物力、財力自辦社會。以2000年為例，當年監獄系統工人經費總支出就達**億元；**個監獄創辦的醫院、學校、幼兒園、社區、派出所、檢察室、法庭等社會機構，僅支付機構人員經費就達近8億元，這些費用全部轉嫁到監獄企業，由其負擔。
2、監獄企業長期投入不足，存在部分罪犯坐吃閑飯。
據統計，從1984年到1999年，國家共給監獄企業安排生產性基建和技改專項貸款124億元，建成1200多個生產項目，解決了**萬名罪犯的勞動改造手段和場所問題，使全國監獄提供的罪犯生產勞動崗位達到**萬個。但是進入“十五”時期以后，監獄企業己經沒有任何形式的國家投資支持。近幾年來，由于國家決策機構開展的多輪次“嚴打”整治活動，押犯數量增幅較大。加之不少監獄企業經營困難導致開工不足等原因，監獄勞動場所和勞動崗位不足的問題更加突出。
一是罪犯大量增加，監獄無力擴大勞動場所，增加勞動崗位，“坐吃閑飯”的罪犯越來越多。2005年，監獄在押罪犯**多萬人，罪犯生產勞動崗位缺口近40%。
二是一些罪犯將喪失原有勞動崗位。如資源枯竭的煤礦和非煤礦山，國家產業政策明令關閉或淘汰的“五小”企業 ，地處當地政府實施退耕還林、還草、還湖區域內的監獄農場，監管安全或生產安全缺乏保證的勞務性生產，以及即將實施關閉破產的其它監獄企業等。
三是實施監獄布局調整過程中，也必然伴隨著監獄經濟結構的調整。一些規模太小、過于分散的監獄連同勞動力場所進行重新整合后，勞動崗位也會相應減少。
四是相當一部分監獄企業由于技術、裝備水平落后，產品缺乏競爭力，面臨被市場淘汰的危險。據對全國監獄企業生產的756種工業產品的統計，70%左右屬于一般或市場滯銷產品。
3、監獄企業管理體制不適應市場經濟。
由于監獄企業的特殊性和體制上相對封閉等原因，監獄系統內外對于在市場經濟體制下 如何確定監獄企業改革的方向和目標，多年來認識不統一，又缺乏政府有關部門的指導和支持，致使對實施監獄經濟體制改革的主要政策和措施議而不決，監獄企業改革長期游離于國家經濟體制改革和國有企業改革之外，目前絕大多數還是計劃經濟體制下形成的“監企合一”的老體制。傳統的監獄生產一直是按照監獄行政管理體制管理的，實行的是一個監獄兩塊牌子的“監企合一”模式。對這一體制，《國務院關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》（國發〔1995〕4號）中規定“省、自治區、直轄市監獄管理局負責領導和管理本系統的各類生產單位”。2001年8月27日，經國務院同意頒布的《監獄勞教生產企業規范管理辦法》中再次予以確認。國務院批準的司法部“三定方案”（國辦發[1998]90號）則規定了司法部監獄管理局具有“指導全國監獄的生產、基建、裝備、財務和國有資產的保值增值”的職能。目前，除部分地市監獄所屬的企業由所在地市的主管部門管理外，各省 （自治區、直轄市）監獄企業的管理體制與監獄的管理體制相同，實行“省、部兩級管理，以省為主，省以下垂直管理”的體制，即：企業在生產、計劃、資產、投資、勞動、人事等方面都由省監獄局統一領導和管理。
基層監獄的生產管理方面，主要沿襲計劃經濟時期多年的慣例，實行“監企合一”的管理辦法。長期以來，許多監獄的門口同時掛著兩塊牌子，一塊是監獄的牌子，一塊是企業的牌子，對內稱監獄，對外稱企業。監獄長既是監獄的行政首長，又是監獄企業的廠長、經理；監獄警察既是刑罰執行人員，又是企業的經營管理人員。監獄既要追求改造罪犯的社會效益，又要追求企業的經濟效益。在這種體制下，要求監獄功能多元化，不僅要承擔監管改造罪犯的專政機關的職能，還逐步承擔了辦企業，辦農場、辦社會的職能。在經費保障上，計劃經濟時期，監獄經費實行的是以收抵支的大包干模式，這種經費保障模式在計劃經濟條件下取得了成功，但是在由計劃經濟轉入市場經濟體制之后，監獄企業背負的沉重負擔讓企業舉步維艱，繼而影響到監獄經費保障問題和正常的監管改造工作，甚至出現了監獄警察發不出工資，罪犯吃不上飯的窘境。
（二）現行監獄經濟體制存在的主要弊端
現行以“監企合一”為核心的監獄經濟體制，在計劃經濟體制下的商品短缺時代是可行的，它曾一度創造了輝煌，但在市場經濟體制和入世對外開放的新形勢下，明顯不能適應形勢發展的需求，其存在的弊端日漸暴露出來，主要問題是：
1、監獄執法職能和監獄經濟管理職能難以到位。
監獄管理體制與監獄經濟管理體制合一導致監獄職能嚴重錯位。在這種體制下，出現了一個單位兩個牌子（對內是監獄，對外是公司或廠礦），一個單位兩項任務（刑罰執行、經濟任務），一個人兩個職務（既是監獄長，又是經理）的怪現象。法律雖然明確規定監獄的主要任務是執行刑罰，但是，由于國家提供的監獄經費未能全額保障，為彌補監獄經費的不足，為了切身經濟利益，監獄工作實際不得不把發展經濟放到重要的位子上，因此監獄的執法職能必然嚴重削弱，出現執法職能不到位的現象。
從企業經營管理方面講，在“監企合一”的體制下，監獄企業在國家經濟運行中沒有完整的企業經營權，表現在：一是對自己的資產只有占有權、使用權，而沒有受益權和處理權；二是企業在勞動用工、人事管理、機構設置上沒有自主權；三是企業管理人員是監獄人民警察，其收益與企業經營狀況不能完全直接掛鉤；四是企業對其債務不具有完全清償的民事權力能力，更不能通過創設、變更和終止民事經濟法律關系而實現自身的優勝劣汰；五是監獄企業沒把經濟效益最大化當作自己的根本目標，而法律規定首要任務是把罪犯改造成為守法公民。因此，在此基礎上所建立起來的經濟管理制度，本質職能是上層建筑一部分的刑罰司法制度。另一方面單從外部環境條件講，系統的監獄經濟體制改革的政策和方案至今尚無正式出臺，使得監獄經濟管理在市場經濟過程中無所適從，監獄經濟管理職能無法到位。
從執行刑罰改造罪犯方面講，“監企合一”使得生產經營活動過多地擠占了有限的刑罰資源，牽扯了太多的人員與精力，造成監獄警察角色的矛盾和錯位，造成監獄經費沒有穩定的保障。當一個監獄不得不為生存而掙扎奮斗時，社會企業經營者必須在背負繁重的監管改造任務，保證監獄安全穩定的巨大壓力下從事經營，監獄企業的種種特殊性使得它難以完全按市場規律辦事，生產要素難以實現優化組合，無法象真正的企業那樣去組織管理，去應對市場風險和挑戰，引進高水平的技術管理人才，更無法形成產權和投資的主體多元化。再加上歷史上形成的產業結構不合理，技術裝備水平低，工藝落后，設備老化等原因，以及企業的額外負擔沉重，經營者素質不高，勞動技術在低水平上循環，因而設備技術難以更新，新產品難以開發，融資無渠道，在國有企業中發展日漸落后，經營日趨艱難，除極少數企業盈利外，絕大多數企業困難重重，有相當一部分企業出現嚴重虧損，處于資不抵債、破產倒閉的邊緣。人們期望的改造與生產相互促進、社會效益與經濟效益雙豐收的目標難以實現，甚至相互制約。
2、監、企、社混合多元體制造成監獄工作復雜與艱難。
新中國監獄初創時，出于政治安全及勞動改造不與民爭利的考慮，許多監獄建在遠離城鎮的邊荒落后地區，且基本上獨立于社會，因此許多監獄除了承擔教育改造和監獄生產任務外，還要辦醫院、學校、幼兒園等，有的還設立了派出所、法庭及社區管理機構。監獄形成了自我封閉、自成體系的小社會。而這些辦社會的成本大多轉嫁到監獄企業身上，由其來負擔消化。監獄及企業辦社會的職能在當時是十分必要的，但在目前卻成為影響監獄經濟發展的沉重包袱，監獄其它各項工作也受到不同程度的影響。
“監企合一”問題的嚴重性在此也顯得十分突出。我國監獄與監獄企業、監獄自我社會服務體系己經合體共生了幾十年，相互之間具有強烈的依賴性，不僅表現在供養關系上，而且監獄企業及自我社會服務體系，實際上是許多警察、警察家屬子女賴以就業謀生的唯一場所，設置在中等城市以外的監獄尤其如此。當改革分離監獄生產經營和社會服務職能時，不能不慎重考慮監獄巨大經費開支的保障，罪犯勞動改造實現形式的穩定有效，部分警察（主要是專業技術警察）及大批家屬子女的就業出路，監獄企業由誰來運作經營保值增值并為罪犯勞動改造提供勞動服務，監獄社區的服務職能由誰承擔等一系列重大問題。這里的每一個方面的改革調整都是棘手的難題。在穩定、發展、改革的大局中，穩定是改革發展的前提和基礎，是黨和國家高度關注的大問題，而監獄的安全穩定決不像有些人所想的“只要不跑犯人、不出惡性事故就可以高枕無憂”那么簡單。監獄的安全穩定是個系統問題，上述提到的這些問題都是不可忽視的因素，其中每一個問題解決不好，都足以影響監獄的安全穩定。
3、容易滋生司法腐敗。
由于“監企不分”和國家不能足額保障監獄經費到位，最終形成收支不分。為追求經濟利益，解決監獄經費不足等問題，某些監獄及監獄領導干部以犧牲嚴格、公正、公平執法為代價，在罪犯緩刑、減刑、假釋、保外就醫等執法環節上，搞權錢交易、權刑交易。如，大連監獄案便充分暴露了現行“監企合一”體制的弊端，這種因體制弊端所產生的司法腐敗雖是個案，但卻有典型性。該案大連監獄利用罪犯幫助監獄企業找項目、找產品銷路、找市場、找資金，與不符合緩刑、減刑、假釋、保外就醫條件的罪犯進行權刑交易和權錢交易。以大連監獄長謝紅軍為首的多名干警在這些交易中徇私枉法、貪污受賄，震驚了黨中央、國務院。中央領導同志多次就此事作了重要批示，指出了案件的嚴重性和危害性，要求司法部一查到底，嚴肅處理，并要舉一反三，狠抓整頓。出現這種現象固然緣于少數監獄干警的素質低下，但體制缺陷可能才是最根本的原因，這嚴重影響了執法的公平與公正，制約了監獄工作的發展。這種因體制原因滋生的司法腐敗，是產生監獄執法環節腐敗的源頭。
四、對我國監獄經濟體制改革的探討
（一）監獄經濟體制改革的目標
如上所述，以“監企合一”為核心的監獄經濟體制，越來越不適應形勢發展的要求。所以筆者認為必須加快監獄經濟體制改革，要加大改革力度，落實全額保障政策，推進監、企、社分開，使監獄更好地履行刑罰執行職能；要認真執行政策，將監獄執法經費支出與監獄企業收入分開；要努力建立現代企業制度，理順監企關系，建立促進新型監獄體制規范運行，以“全額保障，監企社分離，收支分開，規范運行”為監獄經濟體制改革的總體目標，從體制、機制和源頭上解決目前監獄經濟體制中存在的突出矛盾和問題，從而真正建立和完善公正、廉潔、文明、高效的新型監獄體制和工作機制。
（二）監獄經濟體制改革應堅持的原則
深入改革監獄經濟體制，會觸動到有關部門和單位以及個人的利益。為了減少阻力，取得應有的效果，監獄經濟體制改革必須堅持以下原則：
1、要進一步明晰國家與監獄企業的職責。
在“監企合一”的體制下，由于受歷史條件的約束，國家為監獄提供運轉經費的責任被轉嫁給了監獄企業，而監獄企業由于受到監獄行刑的直接制約，不能充分按照經濟規律辦事，導致經濟效益下滑，無法為監獄提供必要的運轉經費。在當前國家財政實力大大增強、社會主義法治水平不斷提高的情況下，國家理所應當地承擔起為監獄提供財政經費的應有職責，以減輕監獄企業的負擔，徹底改變兩者之間的責任轉嫁問題。
2、要徹底糾正監獄和監獄企業的職能錯位。
在“監企合一”的體制下，由于監獄要通過創辦和經營監獄企業，解決自己的運轉經費問題，因而實踐中必然出現監獄和監獄企業職能錯位的問題，即監獄為了生存，不得不把大量的時間和精力用在監獄企業的經營方面，監獄改造罪犯的職能反而被淡化；而監獄企業在追求利潤目標的同時，又不得不承擔起勞動改造罪犯的職責，監獄企業創造利潤的職能也被淡化。監獄承擔起了監獄企業的職責，監獄企業承擔起了監獄的職責，導致監獄不像監獄，監獄企業不像企業的后果，監獄和監獄企業職能的錯位，嚴重地影響了它們各自的發展。監獄體制的改革，必須打破“監企合一”的制度約束，使監獄和監獄企業的職能歸位，這樣才會避免監獄和監獄企業相互間的消極影響。
3、要有利于增強監獄企業的活力與效益。
在“監企合一”的體制下，監獄企業其所以效率低下、效益不佳原因之一就是，監獄企業的發展嚴重地受到監獄行刑的直接影響，使得監獄企業無法充分按照經濟規律運行。建立新的監獄企業體制，就必須堅持有利于增強監獄企業的活力的原則，使監獄企業受監獄行刑的直接影響降低到最低限度，從而使監獄企業在最大程度上按照經濟規律運行。另外，監獄企業體制的改革，還必須進一步擴大監獄企業的經營自主權，以調動其生產經營的積極性。
4、要有利于勞動改造罪犯制度的實現。
作為一種特殊企業，監獄企業承擔著為監獄的罪犯提供勞動崗位的重要職責，這一職責的完成與否，直接影響著我國勞動改造罪犯制度的實現問題，因為罪犯的勞動除了具有經濟性質之外，還具有明顯的改造罪犯的法律性質。建立新的監獄企業體制，不僅要能夠增強監獄企業的活力，而且要有利于勞動改造罪犯制度的實現，使監獄企業的生產經營活動和監獄對罪犯的勞動改造活動有機地結合起來，減少或避免“改造和生產”之間的矛盾，增強兩者的統一性和協調性。
（三）對于我國監獄經濟體制改革的幾點思考
思考一：必須實行監獄與企業分離
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