[ 倪毅 ]——(2008-3-17) / 已閱71076次
按照監獄執法和監獄生產的不同特點，實行監獄與企業適度分開，把原來由監獄自身行使的企業職能從監獄中分離出去，監獄企業職能由專門的組織機構承接、管理和運作，實現監獄和企業在職能、人員和機構上的分開，監獄和企業按照各自規律規范運行，它們在各自的權限范圍內履行各自的職責，共同為改造罪犯服務，實現國有資產保值增。“監企分離”改革主要包括：一是建立新的監獄管理體制和運行機制；二是組建新的監獄生產經營管理機構；三是分類改革監獄企業；四是加強國有資產管理：五是建立監獄與公司有機聯系、密切配合、規范運行的工作機制。
對于“監企分離”中監獄經濟管理與運行體制的具體設想是：根據黨的十六大提出的“建立管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制” 的精神，應在中央、省 （自治區、直轄市）、市分別設立監獄生產管理機構。在司法部設立監獄生產管理機構，負責全國監獄生產的政策制定、宏觀管理、指導和協調工作； 在省 （自治區、直轄市）、市監獄局成立專門的負責監獄生產經營管理的國有獨資集團公司（母公司）； 集團公司根據需要在監獄設立為罪犯提供勞動崗位的子公司（分公司）或生產單位。集團公司由政府授權，代表國家負責監獄企業國有資產的管理和運營，確定生產項目，組織產品進入市場，享有對其在監獄所設子公司的重大投資決策權、資產收益權和經營者選擇權，監獄負責組織罪犯進行生產勞動。實行“監企分離”后，原監獄所屬企業的全部資產及債權債務劃歸集團公司所有。監獄長不再擔任監獄企業的法定代表人，企業經營管理人員由公司按《公司法》的規定選任。同時，由于集團公司和子公司是為罪犯提供勞動改造手段的特殊企業，國家在投資、稅收、采購銷等方面給予優惠和扶持政策：應根據監獄生產的性質和罪犯從事生產的實際情況，確定符合監獄特點的產業、產品結構，逐步退出高投入、高風險、高度競爭的行業，向自主優勢產品、政府采購、勞務加工、勞動密集體型的方向發展。由于監獄生產問題涉及到國家的產業政策調整，也是監獄管理體制的重大變革，因此，國家應當制定專門的監獄生產管理辦法，對監獄生產問題作出政策性規定。
思考二：規范建立適應監獄生產經營的現代企業制度
監獄企業作為罪犯勞動的實現場所，其性質和地位不容置疑。關鍵是如何既保證罪犯勞動改造的順利實現，又能保證生產經營單位的經濟效益，最有效的辦法是建立一種制度和體制來規范。筆者認為無論是監獄企業的子公司（分公司）或是集團公司（母公司）都應當在實行“監企分離”的基礎上，從以下方面入手按照《公司法》的規定，建立并完善適應監獄生產經營的現代企業制度：
第一，建立健全監獄企業內部激勵約束機制。健全董事會領導下的總經理負責制，強化董事會的職能與作用，切實發揮監事會的作用，加大監督力度，實行對經營者的合同約束、偏好約束，健全法律體系，完善市場體系，實行對經營者的法律約束、道德約束和市場約束，強化企業黨組織及職工代表大會對經營者的制約與監督，進而形成規范的公司治理結構。
第二，建立健全監獄企業經理人管理體制，加快經理的職業化建設。監獄企業體制改革以后，靠原有企業管理人員是遠遠不夠的，必須從市場中招聘優秀的職業經理人來為監獄企業工作，對招聘的職業經理人的管理要有符合市場經濟的一套制度，建立健全好這項制度是監獄企業進入市場經濟良好發展的前提。對原有企業管理人員，也要有一套行之有效的管理辦法和激勵機制，要建立一套監獄企業管理人員的進出機制，以保證監獄能夠很好地適應市場。
第三，建立有效的經理人行為激勵機制。在公司的內部對經理人可以實行年薪制、薪酬期權制，報酬和業績從長期和短期兩方面緊密掛鉤等。這樣充分調動經理人的積極性，提高公司治理的效率。
第四，實現監獄企業所有制成份的多元化，可逐步改變國家完全獨資的監獄企業結構，監獄企業可以實行股份制改造，其他經濟成份可以參與到監獄企業中來，這樣非常有利于監獄企業向著現代企業制度的發展。我國由于市場機制發育還不健全，所以應該建立相對集中的、比較穩定的監獄企業股權結構，可將監獄企業的國有股轉移給其他一些法人團體，讓他們直接參與公司內部治理。各法人為了追求自身集團的利益，從而形成激勵約束機制，使公司的內部治理更有效。監獄企業也可在股份制改造的基礎上，成為上市公司，這樣融資的渠道會更加廣泛，管理會更加規范。監獄企業的股份制改造一個探索，前期應以國有控股公司為方向發展，如果時機成熟，可以試點監獄企業成為非國有控股的上市公司。
思考三：逐步做到監獄經費與監獄生產收入“收支兩條線”
就是將監獄執法和管理經費由財政按標準全額納入預算予以保障，使監獄經費支出與監獄生產收入脫鉤。同時，監獄生產也必須實行獨立核算，在作必要的費用扣除后，逐步以規范形式上繳國家財政，從而做到“收支兩條線”。如果監獄經費不能按標準全額保障到位，“監企分離”就難以真正運行，就會影響改革的順利進行，進而影響監獄刑罰執行職能的履行。
對此，筆者的設想是：應當由中央、省（自治區、直轄市）和市三級財政、監獄管理部門按地區分類，逐項核定經費支出標準。按照事權劃分和現行財政管理體制規定，監獄經費由中央和地方財政分級管理、分級負擔，以中央財政為主；中央財政應進一步加大轉移支付力度，對中西部地區監獄所需經費予以必要的支持。實行“收支兩條線”制度，監獄經費支出必須與監獄生產收入分開，按照監獄執法和監獄生產的不同屬性，實行不同的管理和核算辦法。對監獄生產收入制定專門的管理和上繳財政的辦法。應明確規定監獄干警工資與生產收入脫鉤，不搞“以收定支”、“以收抵支”等。考慮到國家財力的承受程度和監獄工作發展的需要，監獄“收入兩條線”應分步實施，逐步到位。
思考四：徹底實施監、企與辦社會相分離
監獄及企業辦社會，不僅給監獄企業帶來了大量的沉重負擔，也分散了監獄領導的時間與精力，分散了有限的警力和財力，影響罪犯教育改造質量的提高。而且自辦派出所、檢察室、法庭等也影響了司法機關公正執法，也容易促發腐敗問題。監獄是國家刑罰執行機關；監獄企業是為監獄勞動改造罪犯服務的特殊企業，兩者都不應當承擔辦社會的職能，現有辦社會的職能應與監獄及監獄企業徹底分離。
監、企與辦社會相分離的主要設想是：監獄所辦的派出所、法庭整建制移交并作為地方有關部門的派駐機構進行管理，地方編制部門負責核定各派駐機構的編制，財政部門核撥經費。監獄所辦的醫院、學校、幼兒園等公益性機構以及后勤服務等福利性機構，移交當地政府。有條件的地方應加快改革，要整建制移交，一步到位；邊遠地區暫時無法移交的，也要與監獄脫鉤，并由專門機構進行單獨管理，所需經費納入地方財政預算，由地方政府負擔。各后勤服務等福利型機構要與監獄脫鉤，但要分類管理。為監獄人民警察和職工提供工作必需用品及為罪犯提供大宗生活必需品的服務項目，應由監獄國有獨資公司設專門機構、人員并通過招投標形式統一購置、統一配送、統一服務。其它各類后勤服務機構要由福利型轉為經營型，由無償服務轉為有償服務，由單純為監獄服務轉為面向社會服務，逐步改造成為獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體。監獄所辦的包括安置警察家屬、子女就業的純工人企業，應與監獄脫鉤，并按照產權關系進行移交或改造。國有企業或國有持股企業移交當地政府有關部門管理：集體企業應按職工意愿進行股份制改造，改制期間監獄國有獨資公司應予以指導。
結束語
我國的監獄經濟體制改革是一項復雜的系統工程，必須認真研究，全面考慮各種因素的影響，始終把監獄安全穩定放在首位，在確保監獄安全穩定的前提下，積極推進，大膽嘗試，按照既要管好監獄，又要管好企業的目標，妥善解決好監獄和企業的關系，真正建立起兩個相互獨立又密切配合的管理體系，即按照監管改造規律運作，依法行使刑罰執行職能的監獄管理體系，和按照市場經濟規律運作，獨立經營、自負盈虧、自我發展的監獄經濟體系，這是監獄經濟體制改革的根本任務。同時還要注意到，監獄經濟具有自身的特殊性，它是監獄工作的一個不可分割的部分，要服務于監獄勞動改造罪犯的需要，因此監獄經濟體制改革，也是監獄體制改革的一個組成部分，必須和監獄體制改革協調推進，監獄體制改革是基礎，監獄經濟體制改革也同時促進監獄體制改革，二者具有辨正統一關系。目前司法部正著手研究監獄體制改革試點工作。盡管監獄體制改革的難度很大，但在黨中央國務院的正確領導，司法行政系統與監獄部門的共同努力下，相信改革一定會取得成功，監獄經濟也一定會走出困境，實現新的飛躍。
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