[ 陳曉航 ]——(2008-3-18) / 已閱24663次
2002年 政府完全控制電信業(yè)務(wù)資費(fèi)的現(xiàn)狀被打破，已經(jīng)形成較充分競爭的電信業(yè)務(wù)實(shí)行市場調(diào)解價，電信市場競爭水平由此躍上新臺階
2004年7月1日
信產(chǎn)部204號文件 針對局部地區(qū)各電信企業(yè)之間不正常的價格競爭行為，204號文件要求各大電信集團(tuán)公司加強(qiáng)對電信資費(fèi)的內(nèi)部管理，規(guī)范下屬企業(yè)的資費(fèi)行為，加大對電信資費(fèi)的內(nèi)審內(nèi)控力度，建立健全自我約束機(jī)制
2005年8月2日
信產(chǎn)部、發(fā)改委 批準(zhǔn)中國電信和中國網(wǎng)通推出多種固定電話資費(fèi)套餐方案，適應(yīng)了移動、固定話音業(yè)務(wù)之間新的競爭形勢
2005年8月19日
信部聯(lián)清408號文件
（簡稱《通知》） 對國內(nèi)長途電話通話費(fèi)、國際長途電話及港澳臺地區(qū)電話通話費(fèi)、移動電話國內(nèi)漫游通話費(fèi)和固定電話本地網(wǎng)營業(yè)區(qū)間通話費(fèi)實(shí)行資費(fèi)上限管理，IP電話扔實(shí)行市場調(diào)解價
中國的電信立法始于1982年《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于保護(hù)通信線路的規(guī)定》和1986年《郵政法》的頒布實(shí)施。其后經(jīng)過上個世紀(jì)九十年代的電信行業(yè)改革，從聯(lián)通成立到郵電分營，再到電信、移動分家，再到2002年的中國電信南北分拆，中國一直以來都沒有一部比較完整的電信法，僅有2000年9月正式頒布的《電信條例》。《電信條例》規(guī)定了電信業(yè)務(wù)實(shí)行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費(fèi)管理制度、電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等八項(xiàng)制度。經(jīng)過七年多的實(shí)踐證明，《電信條例》對促進(jìn)電信市場的繁榮與發(fā)展，對開展電信監(jiān)管工作有法可依、有章可循，對維護(hù)廣大消費(fèi)者權(quán)益，創(chuàng)建公平的市場競爭環(huán)境等發(fā)揮了重要的作用。此外，國內(nèi)的法律環(huán)境建設(shè)為實(shí)施上限規(guī)制提供了良好的保障。中國2003年出臺的《反不正當(dāng)競爭法》，對企業(yè)的不正當(dāng)價格行為進(jìn)行了限定，從法律層面對電信企業(yè)產(chǎn)生了威懾。《反壟斷法》的出臺，有關(guān)限制企業(yè)不正當(dāng)價格行為的法律適用條款也在不斷增加，這些都有助于建設(shè)一個良好的電信市場。2005年由信息產(chǎn)業(yè)部、國家計委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《電信資費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整通知》（以下簡稱《通知》），也可以看作中國電信政府規(guī)制改革進(jìn)程的大膽嘗試，以下就是筆者面對《通知》的三點(diǎn)喜悅，和一點(diǎn)沉思：
第一，《通知》體現(xiàn)了中國電信業(yè)政府規(guī)制模式的制度創(chuàng)新。長期以來，我國的電信產(chǎn)業(yè)主管部門的行政執(zhí)法模式過于單調(diào)，剛性有余而柔性不足。而《通知》較好的體現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一，體現(xiàn)了政府管制和市場機(jī)制的協(xié)同作用。比如《通知》對國內(nèi)長途電話資費(fèi)、國際及港澳臺電話資費(fèi)等與公共利益休戚相關(guān)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，而對網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)也就是我們掛在嘴邊的“上網(wǎng)費(fèi)”，則可由ISP們（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商）針對不同用戶需求和市場狀況自行制定。政府行為不一定是負(fù)向的禁止或刻板的規(guī)定，完全可以通過柔性的行政規(guī)則來引導(dǎo)培育電信市場的發(fā)展。
第二，《通知》較好的處理了電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制和競爭的關(guān)系。我國的電信產(chǎn)業(yè)至今還具備管制經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“自然壟斷產(chǎn)業(yè)”的某些特征，在過去我國的電信主管部門常常面臨公共利益和經(jīng)營效率之間的兩難選擇，而面對中國移動集團(tuán)、中國聯(lián)通、中國網(wǎng)通等出現(xiàn)帶來的中國電信產(chǎn)業(yè)主體多元化，以及“入世”門檻對中國電信業(yè)的挑戰(zhàn)。《通知》中，政府不僅不再直接制定壟斷價格，也認(rèn)識到了電信業(yè)政府管制的能力和限度，努力為電信業(yè)營造公平的競爭環(huán)境，取消了電信業(yè)務(wù)附加費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目；在尋呼機(jī)服務(wù)費(fèi)、IP電話業(yè)務(wù)資費(fèi)等資費(fèi)領(lǐng)域?qū)嵭惺袌稣{(diào)節(jié)價。這無疑是我國電信管制的可喜進(jìn)步。
第三，《通知》體現(xiàn)了“立法為民”的指導(dǎo)思想，它更為關(guān)注作為消費(fèi)者的權(quán)利和作為個體的公民權(quán)利，這與現(xiàn)代行政法治理念有深層次的契合。《通知》中，長途電話計費(fèi)單元由1分鐘縮短為6秒鐘，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資費(fèi)的下調(diào)，都說明我們這次電信資費(fèi)改革中，作為管制主體和立法動議者的電信部門，較多的考慮了作為行政相對方的消費(fèi)者和企業(yè)利益。而特別值得一提的是農(nóng)村用戶通話費(fèi)用的下調(diào)，因?yàn)椴还苁撬^的“數(shù)網(wǎng)競爭”理論模式也好，還是入世后的外國電信業(yè)的進(jìn)入也罷，短期內(nèi)都很難波及到廣袤的農(nóng)村大地。電信資費(fèi)改革能夠關(guān)注9億農(nóng)民，關(guān)注寂靜田野里這些“沉默的大多數(shù)”，雖屬份內(nèi)之責(zé)，但也委實(shí)難能可貴。
總體上講，這次電信資費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案是一個現(xiàn)階段具有較強(qiáng)可操作性的制度安排。前景美麗燦爛，但是其關(guān)鍵就在于這些制度設(shè)計能否落到實(shí)處，同時政府調(diào)整后的電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，雖然經(jīng)過了縝密細(xì)致的調(diào)研，但實(shí)踐落實(shí)過程中還要認(rèn)真聽取社會各界特別是消費(fèi)者和企業(yè)的呼聲和訴求，不斷加以調(diào)整完善。而如何讓社會各界的聲音傳遞回饋到電信產(chǎn)業(yè)主管部門并影響決策，這需要健全的法治化的行政決策程序來保障。同時作為這次電信資費(fèi)改革最重要法律依據(jù)的《電信資費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整通知》，是三部委聯(lián)合頒發(fā)的規(guī)范性文件；而英國、芬蘭等國外的電信改革都是以《電信法》的改革為前導(dǎo)的，這一點(diǎn)值得我們借鑒，我們的電信資費(fèi)改革還在進(jìn)行，《電信法》還沒有出臺，僅僅有一部《電信條例》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，《電信條例》作為一部全面與綜合調(diào)整電信法律關(guān)系的部門法規(guī)，其局限性與缺陷也日漸凸現(xiàn)。《電信條例》作為一部行政法規(guī)的根本屬性，不僅影響了它所調(diào)整法律關(guān)系的廣度，還決定了所調(diào)整法律關(guān)系的深度。并且，在《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規(guī)，所以，其缺陷就不可能通過其他法律法規(guī)來進(jìn)行矯正。近年來，電信行業(yè)出現(xiàn)了不少新問題。在電信資費(fèi)規(guī)制方面，價格戰(zhàn)日益激烈，各式各樣的資費(fèi)套餐突破資費(fèi)規(guī)制下限，甚至變相實(shí)現(xiàn)移動通信單向收費(fèi)等。而這些問題也并非《電信條例》所能解決的，這就迫切要求了《電信法》的盡早出臺。
未來電信資費(fèi)管理走向
根據(jù)中國國情，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合通信行業(yè)特點(diǎn)，中國未來電信資費(fèi)管理的走向應(yīng)該是：形成“政府調(diào)控市場，市場決定價格，價格引導(dǎo)需求”的管理機(jī)制，促進(jìn)資源的合理配置，推動電信產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
(1)事前規(guī)制，建立規(guī)范上限規(guī)制體系
在中國當(dāng)前電信市場競爭仍不完全的情況下，實(shí)施上限規(guī)制可以起到保護(hù)消費(fèi)者利益的作用，防止具有優(yōu)勢地位的企業(yè)亂漲價、侵害消費(fèi)者利益。上限規(guī)制還將給予企業(yè)更大的定價權(quán)，在這種方式下，企業(yè)能夠根據(jù)市場需求制定更為靈活的價格策略。因此，在事前規(guī)制上，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范的上限規(guī)制體系的建立，中國政府對于電信資費(fèi)下一步出臺的規(guī)制政策應(yīng)該
是對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)全面實(shí)施價格上限規(guī)制。同時開展有關(guān)的上限規(guī)制相關(guān)因素測算和評估工作，進(jìn)一步深化上限規(guī)制的改革。
(2)考慮選擇性的下限規(guī)制
上限規(guī)制主要在于促進(jìn)和激勵，而下限管理則更多的體現(xiàn)對市場的干預(yù)。即電信業(yè)在出現(xiàn)競爭者之間為排擠對手惡意降價、出現(xiàn)嚴(yán)重價格戰(zhàn)時更適合使用下限管理手段。目前，中國的電信市場還沒有達(dá)到有效競爭的程度，市場中還存在影響正當(dāng)競爭的不利因素。一些電信運(yùn)營企業(yè)為了爭奪市場，不惜采取低成本的營銷策略進(jìn)行不規(guī)范價格戰(zhàn)，形成惡性競爭。因此，我們不能完全照搬英國等發(fā)達(dá)國家的資費(fèi)上限規(guī)制方法。鑒于電信業(yè)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，在對電信資費(fèi)進(jìn)行規(guī)制時，應(yīng)該考慮選擇性的下限規(guī)制
(3)事前事后規(guī)制結(jié)合，構(gòu)建高效監(jiān)管體系
實(shí)施事前規(guī)制可避免非規(guī)制而引起的市場成本，事后規(guī)制可以有效規(guī)范不正當(dāng)競爭。因此，未來資費(fèi)規(guī)制應(yīng)該強(qiáng)調(diào)事前、事后規(guī)制相結(jié)合，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系。從英國等發(fā)達(dá)國家電信資費(fèi)監(jiān)管趨勢看，在事后規(guī)制上真正做到了有法可依，并且十分重視社會監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)和對不正當(dāng)競爭市場行為的監(jiān)管。目前，中國雖然已有一些法律條款對企業(yè)的低價傾銷、破壞市場秩序的行為進(jìn)行限制，如《反不正當(dāng)競爭法 等。但是中國電信運(yùn)營企業(yè)都是國有企業(yè)，僅僅依靠 反不正當(dāng)競爭法》難以對電信行業(yè)的不正當(dāng)價格行為起到實(shí)際的作用。而行業(yè)主管部門的調(diào)查、調(diào)節(jié)往往更具有實(shí)效性和現(xiàn)實(shí)意義。因此，在事后管理上，必須推動《電信法》盡早出臺，以《電信法》為核心，結(jié)合《反不正當(dāng)競爭法》、《價格法》 、《反壟斷法》，建立一個規(guī)范不正當(dāng)競爭行為的法規(guī)體系。
《電信法》應(yīng)該用相當(dāng)大的篇幅對電信資費(fèi)的確定完善進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。《電信法》可以對資費(fèi)問題做如下規(guī)定：市場競爭充分的電信業(yè)務(wù)、電信資費(fèi)可以實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可以自行決定電信業(yè)務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目及電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計費(fèi)原則；與用戶生活密切相關(guān)或者市場競爭不充分的電信業(yè)務(wù)， 電信資費(fèi)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價或者政府定價。這可以給政府機(jī)構(gòu)未來在一些基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)采用何種方式進(jìn)行定價，提供一個寬松的法律空間。消費(fèi)者希望在制訂或調(diào)整實(shí)行政府指導(dǎo)價或者政府定價的電信資費(fèi)時， 電信管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。內(nèi)容涉及上調(diào)與群眾切身利益相關(guān)聯(lián)的電信資費(fèi)時，電信管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開舉行電信資費(fèi)聽證，征求電信用戶、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性和可行性。正如1月11日，國家發(fā)改委和信息產(chǎn)業(yè)部公布，“降低手機(jī)國內(nèi)漫游通話費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)聽證會”擬于1月22日在北京召開。這次提交聽證會討論的方案有兩個，具體如下：方案一：取消現(xiàn)行國內(nèi)漫游通話費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)高出本地通話標(biāo)準(zhǔn)資費(fèi)的每分鐘0.2元。國內(nèi)漫游通話費(fèi)實(shí)行主被叫按同一標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。不占用國內(nèi)長途電路的，后付費(fèi)用戶上限標(biāo)準(zhǔn)每分鐘0.4元，預(yù)付費(fèi)用戶每分鐘0.6元；占用國內(nèi)長途電路的，另外加收國內(nèi)長途通話費(fèi)，每6秒0.07元。方案二：取消現(xiàn)行國內(nèi)漫游通話費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)高出本地通話標(biāo)準(zhǔn)資費(fèi)的每分鐘0.2元。不區(qū)分是否占用長途電路，不區(qū)分后付費(fèi)和預(yù)付費(fèi)用戶，國內(nèi)漫游通話費(fèi)實(shí)行主被叫差別收費(fèi)。主叫上限標(biāo)準(zhǔn)為每分鐘0.7元，被叫上限標(biāo)準(zhǔn)為每分鐘0.3元。占用國內(nèi)長途電路不再另行加收國內(nèi)長途通話費(fèi)。其實(shí)，不管最后采取哪個方案，但這種聽取各方意見的聽證制度是可取而且及其必要的。
總之，為了建立健康、公平、有序的電信市場價格環(huán)境，維護(hù)國家利益，保護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，《電信法》的出臺勢在必行，而作為電信規(guī)制中重要部分的電信資費(fèi)規(guī)制，其詳細(xì)可行性條例也應(yīng)在《電信法》中有所突出，以便各方有法可依，也對構(gòu)建高效的電信監(jiān)督體系起重要作用。
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