[ 羅亞海 ]——(2008-8-27) / 已閱18624次
農村宅基地流轉及其法制研究
——從法經濟學的視角分析
羅亞海
摘要：現有的農村宅基地規范制度是不系統，不科學的，造成農村宅基地利用率很低，宅基地需求緊張，空心村大量存在。本文從法經濟學的角度，著眼宅基地的利用效率和公平，設計新的宅基地使用制度，包括宅基地使用期限的建立，宅基地流傳程序的規范、宅基地流轉模式的開拓等幾個方面。
關鍵詞：宅基地 合理使用 法經濟學
一、農村宅基地制度現行的相關法律制度及其解讀
（一）憲法關于宅基地的規定
農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。 一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。[【1】 根據2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》修正，第十條；]【1】
根據憲法規定的精神，憲法關于宅基地的規定是局限在所有權的限制層面，不僅規定了所有權的歸屬，也規定了所有權的轉讓的限制，但是對于宅基地的使用，卻沒有更好的規定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法規的規定
1、《土地管理法》的規定及其解讀
該法第八條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。[【2】 根據２００４年８月２８日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正）； ]【2】
根據《土地管理法》有關制度，對于宅基地的管理只是再次的確認宅基地的歸屬，宅基地申請標準上的限制，并對住房出租再申請給與限制，實際上是變相的限制了宅基地的出讓，但是這些規范不甚周延，僅僅有上述規定，并不足以保障該農村宅基地流轉的效益和公平。
2、《國土資源部印發<關于加強農村宅基地管理的意見>的通知 》的規定
農村宅基地占用農用地應納入年度計劃。省（區、市）在下達給各縣（市）用于城鄉建設占用農用地的年度計劃指標中,可增設農村宅基地占用農用地的計劃指標。農村宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設。各省（區、市）要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理，提高效率，便民利民的原則，改革農村村民建住宅占用農用地的審批辦法。各縣（市）可根據省（區、市）下達的農村宅基地占用農用地的計劃指標和農村村民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性向省（區、市）或設區的市、自治州申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后由縣（市）按戶逐宗批準供應宅基地。對農村村民住宅建設利用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）批準后，由鄉（鎮）逐宗落實到戶。
堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。各地應結合本地實際，制定統一的農村宅基地面積標準和宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉（鎮）審核后，報縣（市）審批。經依法批準的宅基地，農村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布。各地要規范審批行為，健全公開辦事制度,提供優質服務。縣（市）、鄉（鎮）要將宅基地申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權限等相關規定和年度用地計劃向社會公告，在宅基地審批過程中，鄉（鎮）國土資源管理所要做到“三到場”。即：受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。各地一律不得在宅基地審批中向農民收取新增建設用地土地有償使用費。
由我國現行的法律制度也可以看出，現有的制度是注重宅基地的使用效率的，諸如農村空閑的宅基地的落實政策，宅基地面積的規定，所建房屋出賣、出租和贈與對再次申請宅基地影響的規定等，但是現存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一個體現宅基地效益價值的制度構建成為宅基地利用所必需面對的一個課題。
二、現行宅基地法律制度的缺陷：一個法經濟學的思考進路
（一）國家應積極干預宅基地使用，提高其流轉效率
根據科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經濟效益的實現，就要利用法律來“以重現市場和復制市場”，也就是要強調要運用法律將財產權利重新分配給通過市場交換可以得到他們的那些人。正如波斯納所言權利“轉讓給某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯納：《法律的經濟分析》，41頁；]【3】
法律中所存在著的價值，并不僅限于秩序、公平和個人自由這三種。許多法律規范首先是以實用性、以獲得最大效益為基礎的，簡言之，即使個人付出的代價減少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，第2-3頁；]【4】我國現在的宅基地，不存在合理的流轉制度，使得一些宅基地被閑置浪費，因為缺乏相應的法律法規的規范，這些閑置的宅基地并沒有實現很好的流轉，農村宅基地浪費非常嚴重，因為缺乏流轉機制和農村宅基地需求的膨脹，新宅基地的申請占用農田的情況也非常嚴重，這樣就造成宅基地資源浪費的同時，也造成農用地的浪費。
我國現行的關于宅基地的規定，對于宅基地的態度是曖昧的。對于宅基地流轉不再分配給新的宅基地是符合效益原則的，因為要將有限的宅基地資源留給”有效“利用他的人，但是過分限制宅基地的流轉就會導致宅基地的使用浪費，也就是現在我國農村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申請都是在原有宅基地的基礎上增加規劃，這樣的結果就是新的需求緊張，老的宅基地閑置，造成宅基地資源的浪費。改善宅基地利用情況，提高利用效率的重要措施就是國家積極干預宅基地的利用，通過完善宅基地使用的法律法規，增加促進宅基地流轉制度的設計，提高其利用率，這種流轉制度的設計，主要體現在流轉實現形式、流轉主體范圍等方面。
（二）宅基地效益價值追求的平衡點
科斯定律強調交易成本和效益原則，但是這種對效益的追求，并不是對法律其他價值的放棄，在宅基地規制的法律目標選擇上，應該堅持“效率優先，公平居次”的原則，在兼顧公平的基礎上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神會財富的這一目標。效率應該成為成為制定，評判和選擇宅基地規范制度的根本原則和首要標準。
在具體的宅基地制度設計上，增加宅基地的使用期限制度是增強宅基地利用效率的一個最有效的方式。從我國憲法和有關法律法規的規定來看，沒有規定宅基地的使用期限，但是界定宅基地規定使用期限也不會違背憲法和有關的法律法規，憲法合理利用宅基地的精神就應該包括宅基地使用期限的規定，國土資源部關于宅基地的《使用意見》提出的“逐步落實空閑宅基地，爭取實現一戶一宅”目標實際上也是渴望宅基地制度的設計應該有一個合理的期限。這個期限的設置，同時要兼顧公平，不能過長，也不能過短。同時為了確保這種效益的最大化需求，新的法律制度來確認符合效益原則的流轉也是促進宅基地利用效率的一個重要條件。
（三）宅基地保護方法的傾向性
法律權利的保護方法是多樣的，但是，無論如何選擇，權利制度的設計都應該以降低交易成本和促進效益最大化為準則。宅基地的保護應該堅持從“財產規則”向“責任規則”的演變，在宅基地使用制度遭遇權利規則瓶頸的時候，應該堅持“責任規則”的設計模式，從而促進宅基地效益的最大化。“只有通過在社會成員間相互劃分對特定社會資源使用的排他權，才會產生適當的激勵。如果任何一塊土地都為人們所有，卻總有這么一些人，他們可以排除任何其他人接近其特定的區域。那么個人會通過更重或者其他措施來努力使土地價值最大化。”[【5】【美】R.波斯納：《法律的經濟分析》，40~41頁。]【5】
宅基地管理制度的完善，應該體現需求者的意志，一個科學和合理的宅基地管理制度，應該包括這樣一個制度，一個合格的宅基地需求者可以通過市場獲得宅基地的使用權，以便不引起宅基地使用的不必要的浪費。如何建立一個科學的宅基地取得模式制度是至關重要。這樣一個符合法經濟學思維的制度設計應該包括，有效的流轉方式、公平有償取得制度、科學的定價系統等。
三、農村宅基地流轉制度之完善
（一）擴大轉讓主體的范疇
農村宅基地流轉制度的建立，首先就是宅基地轉讓主體的范圍設定。在現有的宅基地管理制度上，申請者應該是農村集體組織的成員，對于受讓主體并沒有列明，但是根據有關的法律法規精神，應該是只有集體經濟組織內部的成員之間的轉讓。新的轉讓制度的設計，應該是對此有所擴大，并不以某個集體組織成員的內部轉讓為限度，可是是各個農村集體組織間成員之間，也可以對城市戶口需求者進行轉讓。擴大主體范圍，可以實現宅基地的有效利用，因為是轉讓的使用權，并不改變農村經濟組織對該宅基地的所有權，附之以宅基地的使用權期限，保障農村集體經濟組織對該宅基地的有效控制。擴大城市戶口人員成為轉讓對象，可以有效緩解城市土地緊張與房價過高的問題，有利于實現國家的宏觀調控。當然，為了避免因為主體擴大引起的交易投機行為，根據“效率優先，公平次之”的原則，需要進入價格管理機制，采用交易價格申報核準制度，超過核準價格部分，歸于宅基地所有權集體經濟組織所有。
（二）建立完善的轉讓規范程序
一個完善的宅基地轉讓程序規范應該包括轉讓價格制度、轉讓期限期限、村集體經濟組織同意程序等幾個方面。在轉讓價格上，應該建立交易價格核準制度，雖然價格核準不太符合市場規律，但是介于農村宅基地價格評估和認定上的特殊性，所以我國目前建立核準制度有其必要性，既能保障交易的安全進行，也能有效的防止農村宅基地的投機行為。同時建立配套的交易價格歸入制度，超過核準價格的土地收益，并不必然界定為非法所得，而是采用歸入制度，歸入經濟組織成員共有。宅基地的站讓期限不要超過已經經過制度設計的宅基地使用權期限制度，超過期限的超過部分無效，以宅基地使用權的剩余期限為期限。宅基地的轉讓關乎農村集體經濟組織全體成員的利益，因此，宅基地的轉讓應該堅持經過村民代表會議或者村民會議的過半數同意這個程序，否則，土地的轉讓行為無效。為了防止這種同意權的濫用，宅基地轉讓表決程序上，可以設計這樣一個限制，以便在保障效益的時候體現公平，那就是內部成員同等條件下的購買制度，在同等條件下，內部成員有優先購買權，在合理的期限內不購買的視為同意。
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