[ 陸一冰 ]——(2008-9-10) / 已閱38556次
論行政拘留中存在的問(wèn)題及其完善
陸一冰
摘要：行政拘留是一種重要的治安管理處罰，但是我國(guó)法學(xué)界對(duì)此研究并不深入。我國(guó)行政拘留制度存在很多缺陷，主要表現(xiàn)為忽略了行政拘留限制人身自由的特殊性、缺乏聽(tīng)證程序、缺乏制約機(jī)制以及救濟(jì)途徑不完善。這些缺點(diǎn)限制了我國(guó)行政拘留制度作用的發(fā)揮，也不利于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。因此，我國(guó)行政拘留制度應(yīng)該重構(gòu)。本文認(rèn)為，我國(guó)行政拘留制度應(yīng)該強(qiáng)調(diào)參與原則，賦予行政相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)利、強(qiáng)化司法審查原則以及貫徹比例原則，通過(guò)這些措施，來(lái)完善行政拘留制度，保障行政相對(duì)人的權(quán)利。
關(guān)鍵詞：行政處罰；行政拘留；問(wèn)題；完善
THE RESEARCH ON THE PROBLEMS IN THE LEGAL SYSTEM OF ADMINISTRATIVE DETENTION AND ITS IMPROVEMENT
ABSTRACT:Administrative is an important punishment in public security management, but few law schoolar researches it. There are many flaws in the system of anministrative detention, such as the law ignores the specility of right of freedom, and the lack of hearing procedure, the check and balance system, and so on. These drawbacks above hindhard the function of he administrative detention, and which is not good for the protection of the rights of the administrative counterpart. So the leagl system of administrative detention should be reconstructed. This paper maintains that some measures should be taken: grant the administrative counterpart the right to hearing, let the court surpovise the administrative detention, carry out the principle of proportionality. With the measures above, we can improve the lagal system of adnimistrative detention and protect the administrative conuterpart’s rights.
KEY WORD: Administrative Punishment; Administrative Detention; Problem; Improvement
緒論
行政拘留是一種重要的也是常見(jiàn)的行政處罰的種類(lèi)。我國(guó)在《治安管理處罰法》中對(duì)此有所規(guī)定。我國(guó)法學(xué)界對(duì)于刑事拘留研究得比較深入，學(xué)者們對(duì)刑事拘留中的種種問(wèn)題提出了很多觀點(diǎn)和看法，但是對(duì)于行政拘留的研究則不是很重視，處于“被法治遺忘的角落”， 這可能是因?yàn)樾姓辛魰r(shí)間比較短，對(duì)公民權(quán)利影響有限造成的。事實(shí)上，行政拘留是對(duì)公民基本權(quán)利的限制與剝奪，涉及到憲法權(quán)利的問(wèn)題，在本質(zhì)上與刑事拘留是一樣的。由于學(xué)術(shù)研究的不深入以及法律規(guī)定的不完善，以及由于我國(guó)憲政體制方面的其他原因，造成了實(shí)踐中行政拘留存在很多問(wèn)題。
因此，我們有必要對(duì)行政拘留展開(kāi)深入的研究，特別是要正視行政拘留中存在的問(wèn)題，以理性的思維分析如何消除行政拘留中存在的問(wèn)題，使其在治安管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文正是在此前提和背景下，運(yùn)用多種法學(xué)研究方法，展開(kāi)對(duì)我國(guó)行政拘留制度的研究，希望對(duì)完善我國(guó)行政拘留制度，促進(jìn)行政法治能夠產(chǎn)生一些良好的推動(dòng)作用。
一、行政拘留概述
（一）行政拘留的概念
行政拘留是指法定的行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政法律規(guī)范的人，在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰。行政拘留是最嚴(yán)厲的一種行政處罰，通常適用于嚴(yán)重違反治安管理但不構(gòu)成犯罪，而警告、罰款處罰不足以懲戒的情況。因此法律對(duì)它的設(shè)定及實(shí)施條件和程序均有嚴(yán)格的規(guī)定。行政拘留裁決權(quán)屬于縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)；期限一般為10日以內(nèi)，較重的不超過(guò)15日；行政拘留決定宣告后，在申請(qǐng)復(fù)議和行政訴訟期間，被處罰的人及其親屬找到保證人或者按規(guī)定交納保證金的，可申請(qǐng)行政主體暫緩執(zhí)行行政拘留。
（二）行政拘留的特點(diǎn)
行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，與刑事拘留、司法拘留的適用主體、適用對(duì)象、適用目的、適用程序等諸多方面均存在很大的不同，但是這幾種拘留有一點(diǎn)是相同的，即都是對(duì)人身自由的限制。
總體上看，行政拘留有如下特點(diǎn)：
1.行政拘留限制人身自由，是一種嚴(yán)厲的行政處罰方式，只有縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)才有拘留裁決權(quán)。
2. 行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律規(guī)范對(duì)違反治安管理法規(guī)的人采取的懲戒措施；后者是依照刑事訴訟法的規(guī)定而采取的臨時(shí)剝奪犯罪嫌疑人的人身自由的刑事強(qiáng)制措施。
3. 行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照訴訟法的規(guī)定對(duì)妨害民事、行政訴訟程序的人所實(shí)施的臨時(shí)剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施。
4. 行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政機(jī)關(guān)采取的臨時(shí)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。
5. 行政拘留與拘役不同。拘役是由人民法院對(duì)觸犯刑法的人判處的一種刑罰，而行政拘留并不是一種刑罰，只受到過(guò)行政拘留的人員并不會(huì)留下犯罪記錄。
（三）我國(guó)法律中的行政拘留制度
我國(guó)原《治安管理處罰條例》就規(guī)定了行政拘留，《治安管理處罰法》對(duì)行政拘留作了更加詳細(xì)的規(guī)定。因此，行政拘留隨著《治安管理處罰條例》被《治安管理處罰法》取代，行政拘留制度也發(fā)生了一些變化。
根據(jù)現(xiàn)行的《治安管理處罰法》，該法第二章第十條第三項(xiàng)規(guī)定行政拘留是一種治安管理處罰種類(lèi)，該項(xiàng)對(duì)行政拘留的性質(zhì)作了定位，即治安管理處罰的一種。
該法第十六條規(guī)定：“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長(zhǎng)不超過(guò)二十日。”可見(jiàn)，治安管理處罰法對(duì)行政拘留的期限也作了嚴(yán)格的限制。
該法第二十一條規(guī)定：“違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：1、已滿十四周歲不滿十六周歲的；2、已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的；3、七十周歲以上的；4、懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。”該條對(duì)于適用對(duì)象作了消極性的排除規(guī)定，即對(duì)于符合某些特定情形的人員，行政拘留對(duì)其不適用，以體現(xiàn)人文關(guān)懷。
從整部《治安管理處罰法》來(lái)看，直接關(guān)于行政拘留制度的規(guī)定就是上述幾個(gè)條文，其他都是針對(duì)某種具體的違反《治安管理處罰法》的行為能否適用行政拘留的規(guī)定。
筆者認(rèn)為，行政拘留直接處分了公民的人身自由權(quán)，而人身自由權(quán)是憲法規(guī)定的一種基本權(quán)利，因此《治安管理處罰法》對(duì)行政拘留簡(jiǎn)要的規(guī)定給實(shí)踐帶來(lái)了很多問(wèn)題。我國(guó)行政拘留制度中存在的問(wèn)題在下文中作詳細(xì)的論述。
二、我國(guó)行政拘留制度中存在的問(wèn)題
從上文的論述來(lái)看，行政拘留作為違反治安管理的一種懲罰措施，具有必要性，這是維護(hù)社會(huì)秩序的必需，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)輕微違法行為的否定態(tài)度。從世界各國(guó)來(lái)看，其他國(guó)家也都存在類(lèi)似的制度。但是我國(guó)行政拘留制度中還存在一些不可忽視的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要反映在以下幾個(gè)方面：
（一）忽視了限制人身自由的特殊性
如前文所述，行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由權(quán)四憲法所規(guī)定的一種基本權(quán)利。但是我國(guó)《治安管理處罰法》針對(duì)行政拘留并沒(méi)有什么特殊性，該法將行政拘留與警告、罰款、吊銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證等并列，在適用程序等方面亦沒(méi)有明顯的區(qū)別。
筆者認(rèn)為，這樣的做法沒(méi)有體現(xiàn)憲法和法律對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。忽視了人身自由權(quán)的特殊性。“在世界范圍來(lái)看，由于人身自由是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利，因此對(duì)限制人身自由措施的發(fā)動(dòng)，必須經(jīng)法院審查，這是各國(guó)公認(rèn)的行政合法性的基本要求。換言之，任何行政機(jī)關(guān)不能自行決定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陸法系的行政處罰法中，也沒(méi)有人身自由罰。”
立法者可能考慮到我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期違法現(xiàn)象比較多，因此設(shè)置了這樣的處罰種類(lèi)，但是立法者明顯忽視了這種處罰的特殊性，進(jìn)而忽略了特殊的程序設(shè)置，沒(méi)有在程序上做到更為謹(jǐn)慎，更為嚴(yán)密。
（二）缺乏聽(tīng)證程序
既然行政拘留涉及的是公民基本權(quán)利自由權(quán)的處分，那么在適用行政拘留的過(guò)程中應(yīng)該尤其謹(jǐn)慎，并且給予公民充分的程序性救濟(jì)權(quán)利，如可以賦予行政相對(duì)人要求進(jìn)行聽(tīng)證的權(quán)利。聽(tīng)證也稱聽(tīng)取意見(jiàn)，指行政機(jī)關(guān)在做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)決定時(shí)，應(yīng)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。聽(tīng)證已成為當(dāng)今世界各法制國(guó)家行政程序法的一項(xiàng)共同的、同時(shí)也是極其重要的制度。聽(tīng)證制度的發(fā)展順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)立法、執(zhí)法的民主化趨勢(shì)，也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進(jìn)步。聽(tīng)證體現(xiàn)了是國(guó)家對(duì)公民意見(jiàn)的尊重，是一種符合憲政思想的制度設(shè)計(jì)。
我國(guó)并不是沒(méi)有聽(tīng)證制度。我國(guó)《行政處罰法》第42條對(duì)聽(tīng)證程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定，其中第3至第7款規(guī)定：聽(tīng)證公開(kāi)進(jìn)行；聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避;舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰時(shí)，當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
可見(jiàn)《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽(tīng)證的范圍之外，而將一些輕微的處罰種類(lèi)卻規(guī)定了相對(duì)人可以要求聽(tīng)證，存在著本末倒置的現(xiàn)象。《行政處罰法》之后的《治安管理處罰法》也沒(méi)有將這一缺陷彌補(bǔ)，《治安管理處罰法》第94條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知其依法享有的權(quán)利。違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取其意見(jiàn)，對(duì)其所提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；如其所提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。
從《治安管理處罰法》第94條的規(guī)定來(lái)看，相對(duì)人享有陳述和申辯的權(quán)利，但是這并不是聽(tīng)證程序，仍然屬于“決定與被決定的‘雙方組合’”， 難以切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。
（三）缺乏制約機(jī)制
分權(quán)與制約，是憲政的精髓。在我國(guó)憲政體制中，雖然也強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制約，但是有的國(guó)家機(jī)關(guān)享有的權(quán)力過(guò)大，其他國(guó)家機(jī)關(guān)也不能對(duì)其進(jìn)行有效的制約。在公檢法組成的政法系統(tǒng)中，顯然公安機(jī)關(guān)的權(quán)限是最大的，法院、檢察院對(duì)其形成的制約相當(dāng)有限。這一點(diǎn)在行政拘留中也有所反映。
我國(guó)立法將行政拘留的決定權(quán)完全賦予了公安機(jī)關(guān)，尤其自行決定是否給予行政劇烈的處罰。當(dāng)然，檢察院和法院并不是完全沒(méi)有參與其中，而是間接地參與其中。相對(duì)人在接受了行政拘留后可以向檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人員的違法失職行為提起控告，也可以向法院提起行政訴訟。但是不難看出，這種方式均屬于時(shí)候監(jiān)督的方式，而不是事前監(jiān)督的方式。在行政拘留決定作出之前，法院和檢察院并不能參與其中，其一些流程均由公安機(jī)關(guān)獨(dú)自完成。
這一制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的問(wèn)題是公安機(jī)關(guān)在行政拘留決定權(quán)方面的權(quán)限過(guò)大，無(wú)法得到有效的制約，自由度過(guò)大。當(dāng)然立法者并沒(méi)有考慮到這個(gè)問(wèn)題，立法者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)能夠恰當(dāng)、審慎地形式自己的權(quán)利，依靠公安系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督就能秉公執(zhí)法。筆者認(rèn)為，這樣的做法是不完善的，甚至和憲政原則是相背反的。
筆者認(rèn)為，之所以立法者沒(méi)有賦予法院或者檢察院事前監(jiān)督的權(quán)力，可能是因?yàn)榱⒎ㄕ哒J(rèn)為治安違法現(xiàn)象非常多，如果每一起和行政拘留有關(guān)的案件均要求法院或者檢察院逐一審查、批準(zhǔn)，必將損害公安機(jī)關(guān)的行政效力，因此就直接保留事后監(jiān)督的權(quán)力，而不再賦予檢察院和法院事前監(jiān)督的權(quán)力。筆者認(rèn)為，這樣的做法是有待商榷的。法的價(jià)值有很多種，如公平、自由、效率等等，法的不同價(jià)值難免會(huì)發(fā)生一些沖突，立法者應(yīng)該對(duì)此加以平衡，而不能過(guò)度肯定法的某一價(jià)值，而否定了法的其他價(jià)值。公安機(jī)關(guān)的行政效率固然重要，但是其適用法律是否正確，懲罰手段是否適當(dāng)，處理結(jié)果是否公平，也都是必須被考慮的因素。
（四）救濟(jì)途徑不完善
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