[ 曹康泰 ]——(2002-5-13) / 已閱32734次
全國人大常委會法制講座第二十六講
關(guān)于我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的幾個問題
曹康泰
一、我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的基本情況
（一）農(nóng)業(yè)立法不斷加強、成效顯著，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依 農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是關(guān)系我們黨和國家全局的根本性問題。黨中央、全國人大常委會、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，制定了一系列方針、政策和法律、行政法規(guī)。建國以來，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域同其他領(lǐng)域一樣，經(jīng)歷了革命戰(zhàn)爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉(zhuǎn)變的過程。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的立法工作，大體上可以劃分為以下兩個時期：
1.以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為輔的時期（建國以后到黨的十一屆三中全會）
這個時期又可分為兩個階段：
第一階段，從建國以后到“文化大革命”開始之前。這一階段，由于在當(dāng)時歷史條件下農(nóng)業(yè)問題所處的重要地位，加上三大改造任務(wù)較重，國家政權(quán)需要進一步鞏固，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)雖然也有起伏，但總體來看，特別是建國初期，黨和國家還是比較注意運用法律手段促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。
建國初期，為了解決民主革命遺留的任務(wù)，創(chuàng)建和鞏固各級人民政權(quán)，恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，黨和國家對法制建設(shè)是高度重視的。當(dāng)時的立法重點首先是制定有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律以創(chuàng)建和鞏固人民政權(quán)；在農(nóng)業(yè)法制建設(shè)方面，又側(cè)重于變革、調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的立法。1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對土地改革、保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益和私有財產(chǎn)、保護農(nóng)民已得的土地所有權(quán)、實現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)林漁牧業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。為了保證土地改革這場翻天覆地的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的大變革能夠有步聚、有規(guī)則、有秩序地進行，中央人民政府在新解放區(qū)全面土改展開之前頒布了《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月），從而在兩年多時間里在全國范圍內(nèi)基本上完成了土改，把封建地主土地所有制改革為農(nóng)民個人所有制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”“國家指導(dǎo)和幫助個體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并鼓勵他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作。”為了把土改中煥發(fā)出來的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性組織起來，增強農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，1953年中共中央發(fā)布了“關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的建議”，到了1955年夏秋，全國性的農(nóng)業(yè)合作化出現(xiàn)高潮。為了正確引導(dǎo)合作化運動，進一步改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，全國人大常委會分別于1956年3月、1956年6月制定了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。在這兩部章程中，都規(guī)定了自愿互利、退社自由、民主辦社的原則和制度，因此，在合作化前期，農(nóng)業(yè)得到了比較平穩(wěn)的發(fā)展。但到了合作化后期，章程中的這些制度和原則受到了破壞，特別是1958年在全國推行的大規(guī)模的人民公社化運動，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力，造成糧食大幅減產(chǎn)，農(nóng)民生活嚴(yán)重困難，國民經(jīng)濟被迫調(diào)整。為了糾正“一平二調(diào)三整頓”的“共產(chǎn)風(fēng)”，黨中央于1961年3月制定了《農(nóng)村人民公社工作條例草案》（即“農(nóng)村工作六十條”），確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制。“農(nóng)村工作六十條”雖然沒有通過法定程序上升為法律，但在當(dāng)時歷史條件下為調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。
第二階段，“文化大革命”十年動亂時期。這一階段，整個法制建設(shè)遭到破壞，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也不例外，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域幾乎沒有制定過新的法律、法令。
這個時期農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法令，經(jīng)過清理，現(xiàn)行有效的已經(jīng)不多，主要是：農(nóng)業(yè)稅條例、屠宰稅暫行條例等。
這一時期農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法的主要特點是：前期比較重視，農(nóng)業(yè)立法的針對性比較強，注重解決當(dāng)時存在的實際問題，不拘泥于法律的結(jié)構(gòu)要求和完整性；法律語言比較通俗易懂，但發(fā)布形式、章節(jié)體例等不太規(guī)范；基本上沒有設(shè)定法律責(zé)任，法律的貫徹實施主要是依靠黨和政府在人民群眾中的崇高威信。后期受到嚴(yán)重破壞，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)停滯不前，農(nóng)業(yè)管理主要依靠政策、行政命令和指令性計劃進行。
2.既依靠政策調(diào)整、又依靠法律調(diào)整時期(黨的十一屆三中全會至今)
十一屆三中全會以來，黨和國家出臺了一系列有關(guān)農(nóng)業(yè)的政策，有力地推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。80年代，黨和國家的農(nóng)村政策重點是穩(wěn)定和和逐步完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并以此為基礎(chǔ)逐步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，促進農(nóng)村各項事業(yè)的健康發(fā)展。1985年黨中央、國務(wù)院制定了關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策(中發(fā)［1985］1號)，提出改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度；1.987年中央下發(fā)把農(nóng)村改革引向深入的通知，提出了發(fā)展多種形式的經(jīng)濟聯(lián)合以及對個體經(jīng)濟和私人企業(yè)的方針。進入90年代以后，黨和國家按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，通過政策手段進一步深化農(nóng)村改革，突出抓好糧棉生產(chǎn)和“菜籃子”工程，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)投入，推進科教興農(nóng)戰(zhàn)略，保障和促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。特別是到了90年代后期，為了適應(yīng)我國農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變的新形勢，黨中央及時作出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的重要判斷，提出新階段發(fā)展農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟，必須適應(yīng)變化了的新形勢，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，由過去主要追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)到在保持總量平衡的基礎(chǔ)上，更加突出質(zhì)量和效益，更加注重全面發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟。因此，中央在部署2000年農(nóng)村工作時，進一步作出了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整的重大決策，并對結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵作了深刻的論述。2001年中央更加明確地提出，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，要把努力增加農(nóng)民收入作為基本目標(biāo)。今年的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，千方百計增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村購買力水平，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的中心任務(wù)。
在依靠政策調(diào)整的同時，黨和國家還十分注重運用法律手段來保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，取得了顯著成績。就農(nóng)業(yè)立法而言，截止2002年3月底，全國人大及其常委會制定法律和有關(guān)法律問題的決定19件，國務(wù)院制定行政法規(guī)62件(現(xiàn)行有效)。可以說，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系框架已經(jīng)基本形成。主要是：
(1)為保障農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，發(fā)展農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)勞動者的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，制定了農(nóng)業(yè)法；
(2)為加強農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動物保護法、防沙治沙法等法律，基本農(nóng)田保護條例、草原防火條例、水產(chǎn)資源繁殖保護條例、野生植物保護條例、森林采伐更新管理辦法、野生藥材資源保護管理條例、森林防火條例、森林病蟲害防治條例、陸生野生動物保護實施條例等行政法規(guī)；
(3)為促使農(nóng)業(yè)科研成果和實用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，制定了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、植物新品種保護條例等法律、行政法規(guī)；
(4)為減少農(nóng)業(yè)自然災(zāi)難，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，制定了防洪法、氣象法、動物防疫法、進出境動植物檢疫法等法律，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例、水庫大壩安全管理條例、防汛條例、蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法等行政法規(guī)；
(5)為保護和合理利用種質(zhì)資源、防治病蟲害，制定了種子法、種畜禽管理條例、農(nóng)藥管理條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例等法律、行政法規(guī)； (6)為規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)組織化水平，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例等法律、行政法規(guī)； (7)為規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品流通和市場交易，制定了糧食收購條例、棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例、糧食購銷違法行為處罰辦法等行政法規(guī)；
(8)為保護農(nóng)民合法權(quán)益，制定了村民委員會組織法、農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例、耕地占用稅暫行條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法律、行政法規(guī)。
除這些規(guī)范農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專門法律、行政法規(guī)外，還有54件法律和有關(guān)法律問題的決定、100多件行政法規(guī)涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者農(nóng)民問題。如：民法通則、民族區(qū)域自治法、教育法、職業(yè)教育法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法等法律，高等教育自學(xué)考試暫行條例、人民調(diào)解委員會組織條例、征收教育費附加暫行規(guī)定、私營企業(yè)暫行條例、民族鄉(xiāng)行政工作條例等行政法規(guī)。
總之，經(jīng)過20多年的努力，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依。從總體上來看，這些法律、行政法規(guī)對規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。
(二)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法不斷加強，行政執(zhí)法水平逐步提高 隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律制度的不斷建立、完善，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法不斷得到加強，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平逐步有所提高。目前，我國已經(jīng)初步建立了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系，在維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。隨著依法治國、依法行政進程的不斷推進，各級涉農(nóng)行政機關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法程序，整頓行政執(zhí)法隊伍，逐步將行政執(zhí)法本身納入法制化的軌道。
(三)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督不斷加強 各級涉農(nóng)行政機關(guān)在自覺接受本級人大及其常委會的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的同時，進一步加強和完善行政復(fù)議等行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級級監(jiān)督和政紀(jì)、審計、財政等專項監(jiān)督。一些地方和部門還認(rèn)真研究、積極探索行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，上級行政機關(guān)推動下級行政機關(guān)依法行使職權(quán)，推動行政機關(guān)合法、公開、公正、高效執(zhí)法。
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