[ 曹康泰 ]——(2002-5-13) / 已閱32735次
在肯定成績的同時，我們也清醒地看到，我國農業法制建設，同建設社會主義法治國家的戰略目標相比，同農業與農村經濟的客觀要求相比，還有不小差距。在立法方面，有些亟需的法律、行政法規還沒有制定出來；有些法律、行政法規已經不能完全適應農業與農村經濟發展的新形勢。比如，有些法律、行政法規帶有計劃經濟的痕跡，體現轉變政府職能、實行政企分開的原則不夠，對農民權益保護、為農業和農村經濟的發展提供服務不夠；有些法律、行政法規過于原則，缺乏可操作性，不能有效地解決實際問題；有些規定針對性不強等。在行政執法方面，農業行政執法主體和執法行為不夠規范，多頭執法、多層執法，執法中的地方保護主義比較突出；有些行政執法部門“自費”執法，執法權力與利益掛鉤，有法不依、執法不嚴、違法不究甚至濫用職權、執法犯法、徇私枉法的現象時有發生；一些鄉鎮干部的法治觀念還比較淡薄。同時，行政執法的監督機制也還不夠健全。
二、對加強農業法制建設的幾點認識和體會
我國的農業法制建設在改革開放的20多年里取得如此顯著的成就，原因是多方面的。總結多年來、特別是最近幾年的工作經驗，在加強農業法制建設方面，我們有以下幾點粗淺的認識和體會：
(一)農業法制建設在整個社會主義法制建設中具有十分重要的地位和作用
這是由我國的基本國情決定的。我國人口多，耕地少，近13億人口中有9億多是農民，農村人口占絕大多數，這是最基本的國情。農業不僅為我們提供生存的必要條件，而且為工業提供主要原料。我國是一個農業大國，農業的發展狀況關系著國民經濟的發展和社會的進步，關系到政權的穩定和國家的安定。沒有農業的發展和發達，就難以實現現代化，就難以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。農業的發展固然離不開自然條件、技術條件、勞動力資源，但也離不開與之相適應的社會環境。法律作為上層建筑，對促進農業發展、保障農業在國民經濟中的基礎地位，有著重要作用。因此，只有加強農業法制建設，不斷為農業的資金投入、科技投入和農產品的產、供、銷、運等提供良好的法制環境，才能適應農業和農村經濟發展的需要，才能保障國民經濟的健康、穩定、持續發展。
(二)農業法制建設要以發展農村經濟、提高農業生產力水平為中心
一是，農業法制建設要有利于促進農業經濟結構調整，提高農業綜合生產能力，保障農業和農村經濟的發展。通過農業立法，進一步規范農村土地流轉制度，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；積極穩妥地推進農村稅費改革；深化以市場取向為目標的農產品流通體制改革，發展農產品銷售、儲運、保鮮等產業，發揮各類中介組織的作用；理順水資源管理體制，建立合理的水價形成機制，提高用水效率。
二是，農業法制建設要尊重經濟規律，有利于實現生產要素的合理配置，確定合理的利益格局，改革不合理的生產關系，建立健全國家對農業的宏觀調控機制。無論是農業生產力的發展和生產要素的配置，還是農業生產活動，都必須尊重經濟規律，發揮市場機制的基礎性作用。但是，市場不是萬能的，本身存在著盲目性、自發性、滯后性；農業生產活動和農業資源有其特殊性，農民這一弱勢群體還沒的成為成熟的市場主體。這就要求我們在充分發揮市場機制基礎性作用的同時，加強對農業的宏觀調控，充分發揮宏觀調控機制的作用。農業領域立法只有充分尊重市場規律，保障市場機制在生產力的發展和生產要素的配置中起基礎性作用，并強化國家對農業的宏觀調控力度，才能進一步促進農業和農村經濟的發展，確保農業在國民經濟中的基礎地位。
三是，要依法強化對農業的投入和扶持，保護農民的合法權益，調動農民的積極性和創造性。由于農業受自然條件的影響較大，我國農業生產手段又比較落后，農民生產技術水平不高，從事農業的比較效益較差，農業在整個國民經濟中仍然是一個脆弱的產業；農民的經濟實力較弱，在市場經濟的大潮中，農民也必然是一個弱勢群體，尤其是我國已經加入世貿組織，將在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化，面對國際國內兩個市場，作為弱質產業的農業和弱勢群體的農民，更需要國家在世貿組織規則允許的范圍內，通過建立健全相應的法律制度加強對農業和農民的特別保護。
(三)農業法制建設要體現改革的精神，把體制創新擺在突出位置
當前，我國經濟體制改革還在深化，政治體制改革繼續推進。改革也是革命，必然觸及上層建筑和經濟基礎諸多領域深層次的矛盾，涉及錯綜復雜的權利和利益關系，在前進中出現這樣或者那樣的問題和矛盾是難免的。從根本上解決這些問題，越來越需要運用法律、法規推進整體的和配套的改革。就農業領域而言，影響農業和農村經濟發展的因素是多方面的，其中，很重要的一點就是體制問題。適應這一新的形勢，農業法制建設、特別是農業立法要注意體現改革的精神，把體制創新擺在突出位置，突破影響農業生產力發展的體制性障礙，進一步解放和發展生產力。要按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。通過加強農業法制建設來規范、引導、促進和保障農業管理體制的改革，建立運轉協調、靈活高效、政策透明、管理科學的農業管理體制，使農業行政管理職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。要按照精簡、統一、效能的原則，調整農業行政組織結構，實行精兵簡政。要按照權責一致的原則，調整職責權限，明確職能分分，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服政出多門、多頭管理、多層管理的弊端。
(四)農業法制建設、特別是農業立法要體現黨中央有關農業、農村和農民問題的一系列重大決策
我國的改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。認真總結20多年來農村改革積累的豐富經驗，把黨中央關于農業、農村和農民問題的一系列行之有效的方針、政策法律化、制度化，對全黨和全國各族人民自覺堅持黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，進一步推動農村乃至全國的改革和發展，具有十分重要的意義。因此，要通過立法程序，把符合我國國情，符合廣大農民的意愿，符合生產關系適應生產力發展規律的黨在農村的一系列方針、政策、特別是黨在農村的基本政策上升成為法律、法規，使農業、農村問題立法進程同農業、農村改革、發展的進程相適應，以確保黨的農村政策的長期性、穩定性，保護農民的合法權益，保持農村的穩定，促進農村經濟的發展，從而進一步增強廣大農民對黨和政府的信任和信心，提高黨和政府在農村中的威信，從根本上保障黨對農村工作的領導。
(五)尊重客觀規律，開源與節流并舉，利用與保護并重，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一，促進和保障農業和農村經濟的可持續發展
農業生產具有不同于其他產業的特點，除了勞動力和生產工具外，自然要素是其必不可少的條件，生產意味著人們對自然資源的開發、利用，意味著向自然界的索取，而自然資源是有限的，有些是不可再生的，有些雖然可以再生但需要很長的時間。因此，為了保證農業發展的可持續性，利用最少的資源生產出最多的產品，就必須認真研究和正確處理農業生產中對自然要素的開發利用與保護之間的關系。這既是農業和農村經濟發展中需要高度關注的問題，更是農業領域立法中應當高度重視的問題。我們只有正確處理好這個關系，實現農業生產要素的最佳配置，農業生產才能持續發展；反之，我們就可能受到大自然的懲罰。比如，長期形成的漫灌的農業灌溉方式，不僅浪費了大量水資源，而且增加了農業生產成本，最終導致了水資源的短缺和土地鹽堿化的加重；再如，由于管理不力，長期以來超載放牧、濫砍亂伐，導致了草場的退化和環境的惡化，最終使我們嘗到了沙塵暴的惡果。由于多方面的原因，農業生產要素的最佳配置和合理使用僅靠生產者自身是難以實現的，必須依靠國家的引導，有些必須依靠法律的強制。這就要求我們在設定基本的法律制度、措施時，不僅要考慮生產的需要、農民的利益，更要考慮這項制度、措施是否符合自然規律，是否符合自然要素自身的特點和要求；不僅要考慮到這項制度、措施在本行業的積極作用，還要考慮到它的確立和實施是否會對其他相關行業產生消極影響，把一項具體制度、措施放到整個農業領域、農村經濟的大局乃至國民經濟大局和農村社會穩定中去考慮。做到兩利相較取其重，兩害相較取其輕。
(六)善于運用政治的觀點分析、解決“三農”問題
農民問題是中國革命和建設的根本問題，農民占我國人口的絕大多數，要把我國的的事情辦好，必須首先解決好農民問題。農民與農業、農村又是密不可分的，因此，說到底，農業、農村和農民問題，既是一個重大經濟問題，又是一個重大政治問題，是我國經濟發展與社會穩定的根本性問題。研究和解決農業、農村和農民問題，必須有強烈的政治責任感，以國家的根本利益為一切問題的出發點和落腳點，從大局出發，運用馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義的立場、觀點和方法，客觀地分析問題，解決問題。農業的發展關系到國民經濟的可持續發展，農村的穩定關系到整個社會的穩定，農民的富裕關系到國家的富強。這就需要我們從全局的高度，通過建立健全有效的法律制度，積極穩妥地解決農業、農村改革、發展、穩定中出現的問題和矛盾，并且加大行政執法力度，強化執法監督，努力為農業、農村改革、發展、穩定提供有力的法制保障，創造良好的法制環境。
三、適應加入世貿組織的新形勢、新任務，進一步加強農業法制建設需要研究處理好的幾個問題
當前，我國農業和農村經濟發展面臨著許多新的形勢和任務，主要是：國內農產品的生產相對過剩，糧棉等重要農產品均出現階段性的供大于求；農產品價格大幅下跌，農民增收難度大；農業產業結構和農業布局不合理；農業生產經營規模小，科技含量低，農民的組織化程度和抵御市場風險的能力不高；除園藝、水產品和部分畜產品外，主要農產品的國際競爭力較弱。加入世貿組織后，我國農業面臨的形勢更為嚴峻：外國農產品大量涌入，直接影響國內農產品的生產和價格，供大于求的矛盾將會更加突出；原有優勢農產品的國際競爭力相對下降，出口難度會增大；農民增收將進一步放緩，農村勞動力就業將受到一定的影響。
加入世貿組織，對我國農業和農村經濟發展，總的來說是有利有弊，利弊共存，既有機遇，又是挑戰。適應加入世貿組織的新形勢，關鍵是要正視現實，抓住機遇，以積極的態度迎接挑戰。我們考慮，就農業法制建設來說，應當根據“趨利避害、減少沖擊、善用權利、擴大出口”的總體思路，充分反映世貿組織規則確立的基本原則，建立一套既有利于保護和支持農業發展，又有利于促進農業市場化公平競爭的農業法律制度。既要注重農業實體方面的立法，更要注重農業程序方面的立法；既要注重農業資源保護和農業生產安全方面的立法，更應注重有關市場主體、農業支持與保護、農產品貿易和農業利用外資等方面的立法；既要履行世貿組織規則，又要靈活、綜合地用足用好世貿組織規則以及其中的例外條款，把農業發展與擴大農產品出口、增收農民收入、實現農村穩定結合起來。具體來說，需要研究處理好以下幾個問題：
(一)充分利用世貿組織規則，進一步推進農業和農村經濟結構戰略性調整，建立和完善我國農業的支持和保護體系，強化市場體系建設，盡快建立適應加入世貿組織新形勢的農村經濟體制和運行機制
一是，通過法律手段進一步推進農業和農村經濟結構戰略性調整，提高農產品質量，增強農業的國際競爭力。對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，是新的歷史條件下我國農業和農村經濟發展的必然要求，也是積極應對入世挑戰的根本性措施。通過農業區域布局調整，優化資源配置，發揮各地的比較優勢，構建有一定競爭力的優勢產業帶；通過農產品結構調整，全面提高農產品質量和安全水平，切實提高我國農產品的質量競爭力；通過農村產業結構調整，加快發展農產品加工業，大幅度提高農產品的附加值，提高農業綜合生產能力；通過農村就業結構調整，加快轉移農村勞動力，拓寬農民增收渠道。今后，農業法制建設就要體現新形勢下農業和農村經濟結構戰略性調整的要求和目標，促進和保障這一戰略性調整的順利進行，從而使我國農業發展達到一個新水平，整個農村經濟形成一個新局面。
二是，建立健全我國農業支持和保護方面的法律制度。一方面，要利用《農業協議》對發展中國家的特殊和差別待遇，健全農業保護措施立法。同時，要利用《農業協議》例外條款，健全農業間接保護措施立法。主要是：(1)建立健全援助貧困地區的法制制度。利用世貿組織規則中的“綠箱政策”實現政府對貧困地區援助計劃下的合法支付，進一步加大對貧困地區的援助力度，促進貧困地區盡快脫貧致富。當前，我們面臨的任務之一就是要加強對西部大開發立法工作的研究，通過立法為西部大開發創造良好的投資和發展環境。(2)建立健全農業環境保護方面的法律制度。重點加強面源污染的控制、改善農產品生產環境，通過實現政府在環境計劃下的支付，達到為農業提供多種支持的目的。(3)建立健全農業災害救濟方面的立法。通過對自然災害的救濟支付，保障農業生產者的最低利益。(4)完善農業投入方面的法律制度。要加強農業設施建設方面的立法研究，加大農業基礎設施的投資力度，改善農業生產條件，降低成本，提高效益；利用世貿組織規則中的“綠箱政策”，“黃箱政策”和“微量允許標準”條款，建立健全農業投資援助和補貼方面的立法，通過對農業結構性缺陷的支付補償，為農業生產者提供必要的資金支持和技術服務，特別是要重點研究改革農業補貼的方式、環節、對象，將原來流通環節的補貼，重點轉移用于生產環節，并補貼給農業生產者。(5)加強農業保險方面的立法研究，通過政府支持，降低農業生產風險，保障農民收入。同時，還要抓緊完善農產品進出口管理、農產品質量標準、動植物檢疫、野生動植物進出口管理和農業轉基因生物安全等方面的法律、行政法規。
三是，通過法律手段規范和培育農產品市場主體，強化市場體系建設，提高農民的組織化程度和抵御市場風險的能力。在堅持農村土地家庭承包經營制度不動搖的前提下，不斷探索新的組織形式和生產方式，培育具有市場競爭力的生產、經營主體，推進農業產業化經營和規模經營；加強農業合作社方面的立法研究，通過政府對合作社提供的合法補貼，降低農業生產成本；盡快研究制定規范農民專業合作社方面的法律、行政法規，引導、鼓勵和規范農民專業合作經濟組織的健康發展，提高農民在市場競爭中的組織化程度；注重對不同規模、不同所有制形式的市場主體的培育，鼓勵有國際競爭力的企業到國外創辦農業企業；建設重點小城鎮，轉移農村富余勞動力，促進農民就業；實施農業產業化經營，重點扶持龍頭企業、專業性服務組織和市場中介組織等市場主體，實現農業的規模效益；整頓和規范市場秩序，盡快形成一個統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系；堅持依法、自愿、有償的原則，建立和完善土地流轉制度；不斷提高農業生產率和農業競爭能力。
四是，通過法律手段促進建立適應加入世貿組織新形勢的農村經濟體制和運行機制。通過法律手段促進和保障以糧棉為重點的農產品流通體制改革，建立統一、開放、競爭、有序的流通市場；積極穩妥地推進農村稅費改革，在總結經驗的基礎上，修改和制定有關法律、行政法規，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔；通過法律手段促進農村金融體制改革，改善信貸服務，鼓勵投資農業。注意加快改進和完善農業保險法律制度，改變農業保障水平低、保險索賠難的狀況，切實保障和支持農業發展；通過法律手段保障和促進農業技術推廣體制改革，消除農業科技成果轉化的體制性障礙，推廣應用農業先進適用技術，為農業生產者提供優質的技術服務，降低農產品生產和流通成本。
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