[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱21815次
現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議
云南大學(xué)法學(xué)院06級碩士研究生 楊盛秋
摘要：行政監(jiān)察作為行政機關(guān)內(nèi)部的一種自律性監(jiān)督，是制約行政權(quán)力的重要機制。但是從行政監(jiān)察的實效來看，行政監(jiān)察機關(guān)在依法對行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀(jì)守法情況進行監(jiān)督檢查的過程中，顯得監(jiān)察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了在現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議。
關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察 行政監(jiān)察制度 改革
依法治國的關(guān)鍵是確保依法行政。從1987年恢復(fù)組建監(jiān)察機關(guān)到1997年《行政監(jiān)察法》的出臺，行政監(jiān)察作為監(jiān)督行政的一種專門法律制度，在建設(shè)社會主義法治國家的進程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原因，我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度仍存在著種種缺陷，行政監(jiān)察職能的發(fā)揮仍步履艱難。鑒于行政監(jiān)察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。
一． 行政監(jiān)察制度的重要意義
（一）行政監(jiān)察在行政法制監(jiān)督體系中具有優(yōu)勢作用
行政監(jiān)察是行政法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。行政法制監(jiān)督關(guān)系是行政法制監(jiān)督主體在對行政主體、國家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織、人員進行監(jiān)督時發(fā)生的各種關(guān)系。[1]
行政法制監(jiān)督關(guān)系是一種多重復(fù)雜的法律關(guān)系。我國行政法制監(jiān)督關(guān)系的主體主要有國家立法機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、國家司法機關(guān)，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監(jiān)督關(guān)系的主體。他們共同構(gòu)成我國行政管理的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。其中，行政監(jiān)察機關(guān)作為監(jiān)督主體之一，具有其他監(jiān)督主體不可比擬的優(yōu)勢：
第一，行政監(jiān)察在很大程度上是主動進行的，不像行政復(fù)議或行政訴訟那樣依當(dāng)事人的申請開始。第二，行政監(jiān)察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監(jiān)督，還有事前和事中監(jiān)督。第三，行政監(jiān)察對象具有廣泛性。行政監(jiān)察不僅監(jiān)督行政行為，更監(jiān)督國家行政機關(guān)、公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。第四， 行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督具有恒定性、經(jīng)常性。行政監(jiān)察制度有一套組織系統(tǒng)，國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府都設(shè)有監(jiān)察機關(guān)，可以說，在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，行政監(jiān)察機關(guān)是最重要的監(jiān)督主體。第五，隨著社會發(fā)展，政府職能大量增加，其活動越來越專業(yè)化。這就給外部監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關(guān)內(nèi)部知識，而且也對行政內(nèi)部事物不甚了解。[2]監(jiān)察機構(gòu)在這方面則顯示出其本身的優(yōu)勢，他們了解和熟悉行政業(yè)務(wù)方法、程序。因此，行政監(jiān)察機關(guān)作為整個行政系統(tǒng)內(nèi)部自我約束和糾正機關(guān)，在行政法制監(jiān)督關(guān)系中發(fā)揮著優(yōu)勢作用。行政監(jiān)察較其他監(jiān)督方式更為直接、全面、主動。
（二）行政監(jiān)察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證
當(dāng)前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規(guī)不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規(guī)，地方各級政府所屬部門都應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發(fā)，對中央的方針、政策、法律、法規(guī)陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執(zhí)行，這嚴(yán)重?fù)p害了國家的利益。在當(dāng)前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執(zhí)行，已成為處理中央和地方關(guān)系的首要難題。
出現(xiàn)這一情況的重要原因是行政監(jiān)察機關(guān)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第一條規(guī)定，保證政令暢通，維護行政紀(jì)律是監(jiān)察工作最重要的任務(wù)之一。《監(jiān)察法》第十八條具體規(guī)定監(jiān)察機關(guān)履行的首要職責(zé)便是 “檢查國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執(zhí)行，必須改革行政監(jiān)察制度，使它在維護國家利益，中央權(quán)威中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
（三）行政監(jiān)察制度與公務(wù)員制度密切聯(lián)系
公務(wù)員制度是我國行政法中一項重要的法律制度。公務(wù)員代表國家行政機關(guān)直接實施行政行為，在國家行政管理中，發(fā)揮著主力軍的作用。為了保證行政管理的效率，公務(wù)員不僅被賦予了一定的行政職權(quán)，而且依法享有許多“優(yōu)益權(quán)”，這就存在權(quán)力被濫用的危險性。實際上，由于對公務(wù)員監(jiān)督不力，近年來，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，行政紀(jì)律對其約束力甚微，這里一個很重要的因素是行政監(jiān)察制度沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，公務(wù)員是監(jiān)察機關(guān)最主要的監(jiān)督對象，《監(jiān)察法》第十八條關(guān)于監(jiān)察機關(guān)職責(zé)的五項規(guī)定中，有兩項都是關(guān)于監(jiān)督公務(wù)員違反行政紀(jì)律行為的。另一方面，《監(jiān)察法》第十八條第四項規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)受理國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴。但實踐說明：行政監(jiān)察機關(guān)的工作力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。
二． 現(xiàn)行行政監(jiān)察制度存在的主要問題
從以上分析可見，行政監(jiān)察制度在我國行政法體系中處于一個重要而特殊的地位。但由于體制和立法方面的原因,我國行政監(jiān)察的巨大功效尚未充分發(fā)揮出來,難以形成對行政機關(guān)有效的內(nèi)部制約。目前，我國行政監(jiān)察制度主要存在以下問題：
（一） 雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使行政監(jiān)察受制于地方政府
《行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作,監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制限制了行政監(jiān)察機關(guān)作用的發(fā)揮。
按照分級監(jiān)察的原則,各級監(jiān)察機關(guān)主要監(jiān)督同級政府所屬部門及其國家公務(wù)員、同級政府及其部門任命的其他人員、下一級政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。同級政府所屬部門及其國家公務(wù)員，特別是行政負(fù)責(zé)人的行政行為，常常是政府行政行為的重要組成部分，當(dāng)這些行政行為發(fā)生偏差時，盡管監(jiān)察機關(guān)可依職權(quán)予以糾正，然而現(xiàn)行體制決定了這種糾正必須在同級政府主持下進行，而監(jiān)察機關(guān)的人事、編制、經(jīng)費、物資、福利等都主要歸地方管理，這就使得監(jiān)察機關(guān)在行使職權(quán)時難免遇到來自政府本身的阻力。
（二） 合署辦公使行政監(jiān)察職能弱化,黨政不分
自1993年始，行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，合署辦公對節(jié)約行政資源，發(fā)揮監(jiān)督的整合功能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率起到了一定的積極作用。但合署辦公的負(fù)面影響也同樣是顯而易見的：行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性受到了更大程度上的限制，監(jiān)察工作實際上從屬于黨的紀(jì)律檢查工作，監(jiān)察機關(guān)很可能不再是單純的行政監(jiān)察機關(guān)，而會發(fā)生變性，成為黨政機關(guān)的附屬品。在隸屬關(guān)系上，監(jiān)察部作為國務(wù)院組成機構(gòu)并未直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，而是直接向中央紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)，地方監(jiān)察機關(guān)直接向同級黨的紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)。紀(jì)委成了監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，實際上形成對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”，重大問題由紀(jì)委常委集體討論決定。以至于監(jiān)察機關(guān)作為行政機關(guān)難以落實憲法所規(guī)定的首長負(fù)責(zé)制，職責(zé)不明，黨政不分[3]；黨紀(jì)政紀(jì)處分不分，甚至出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監(jiān)察職能。
（三） 監(jiān)察范圍廣泛，行政監(jiān)察決定執(zhí)行剛性不足
按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)涉及三個方面，即執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察。然而，在實踐中，行政監(jiān)察機關(guān)在履行職責(zé)卻并不到位。一方面，行政監(jiān)察機關(guān)的效能監(jiān)察幾乎沒有，而執(zhí)法監(jiān)察多數(shù)都流于形式，并無明顯的成效。從目前監(jiān)察現(xiàn)狀看，除了執(zhí)行和配合中央的專項治理或特別規(guī)范的事項外，監(jiān)察機關(guān)實際只履行了受理訴、舉報的職責(zé),而對執(zhí)行法律、政策、政令的監(jiān)督檢查卻很乏力。對不執(zhí)行、不正確執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策以及決定、命令的人或事很少查處，也很少就此類問題提出監(jiān)察建議，更少就此類問題做出監(jiān)察決定和給予行政處分。如此寬泛的監(jiān)察范圍,在行政監(jiān)察機構(gòu)地位低下,權(quán)力偏少的情況下,自然力不從心,難有積極的作為。
《行政監(jiān)察法》對沒有正當(dāng)理由而拒不執(zhí)行行政監(jiān)察決定和拒不采納行政監(jiān)察建議的單位和個人未作任何強制執(zhí)行的規(guī)定。雖然《行政監(jiān)察法》第二十五條規(guī)定:“監(jiān)察機關(guān)依法作出的監(jiān)察決定，有關(guān)部門和人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)察機關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納。”這里雖用了兩個“應(yīng)當(dāng)”,但并沒有相應(yīng)規(guī)定后者不采納的法律責(zé)任。實踐中，對那些拒不執(zhí)行監(jiān)察決定和拒不采納監(jiān)察建議的部門和人員,行政監(jiān)察機關(guān)往往無可奈何。行政監(jiān)察溫柔有余、剛性不足。根本原因是因為“監(jiān)察建議”并沒有法律效力，監(jiān)察機關(guān)唯一的法律義務(wù)是接受“監(jiān)察建議”的單位將處理結(jié)果“告知”監(jiān)察機關(guān)。
（四） 監(jiān)察運行缺乏透明度
目前我國各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行過程以及結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài),雖然推行“兩公開一監(jiān)督”(兩公開指辦事程序公開、辦事結(jié)果公開),普通百姓對監(jiān)察的具體運行程序及其結(jié)果知之甚少或根本不知。監(jiān)察機構(gòu)在其具體的運行過程中,考慮更多的是某些領(lǐng)導(dǎo)以言代法的長官意志,而不是憲法和法律規(guī)定。許多查處的案件也往往以注意社會影響為由，被內(nèi)部處理完畢仍不為社會所了解，其監(jiān)察運行過程及結(jié)果的公開化更是無從談起。這必然導(dǎo)致行政監(jiān)察機構(gòu)效率與權(quán)威的降低。[4]
三． 現(xiàn)階段改革我國行政監(jiān)察制度的建議
筆者認(rèn)為，為了使監(jiān)察機關(guān)的職能得以充分實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以改革的精神，通過國家監(jiān)察立法，變?nèi)嵝员O(jiān)督為剛性監(jiān)督，相應(yīng)解決行政監(jiān)察體制、機制和人員素質(zhì)方面的問題，才能切實改變目前行政監(jiān)察工作中監(jiān)督難以到位的被動局面。
(一) 提高行政監(jiān)察機關(guān)的法律地位，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制
行政監(jiān)察機構(gòu)必須具有獨立地位才能獲得高度的權(quán)威性。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位是由監(jiān)察工作的性質(zhì)決定的。自秦漢到明清，我國歷代監(jiān)察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴(yán)格履行監(jiān)察職權(quán)，并實行單線垂直型
的監(jiān)察體制。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位，應(yīng)包括以下三方面:
1. 對監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革
改革內(nèi)容有：（1）將行政監(jiān)察機關(guān)在行政系統(tǒng)中單獨設(shè)置，使監(jiān)察機關(guān)具備獨立的法律地位，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。下級監(jiān)察機關(guān)由上級監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生，直接受命于上級監(jiān)察機關(guān)，整個國家監(jiān)察機關(guān)自成體系。但在監(jiān)督體制上，仍實行分級監(jiān)督的原則:由各級監(jiān)察機關(guān)對相應(yīng)的行政機關(guān)進行監(jiān)察，同時上級監(jiān)察機關(guān)可委托下級監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督上級監(jiān)察機關(guān)所管轄的監(jiān)察對象，上級監(jiān)察機關(guān)也可直接監(jiān)察下級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。（2）監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由同級人民代表大會選舉并報上一級監(jiān)察機關(guān)提請該級人民代表大會批準(zhǔn)后任命。（3）與垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，為確保監(jiān)察權(quán)的獨立，必須保證監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)費上也不受制于地方行政機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)的各項開支費用應(yīng)當(dāng)單列，分別由同級人民代表大會審議后列入財政預(yù)算。（4）賦予行政監(jiān)察和同級政府平等的地位。這種新體制下，各級行政監(jiān)察機關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)時只對上級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)，而無需考慮同級政府首長的意圖以及地方財政等不相關(guān)因素，對行政違法違紀(jì)行為實施有力的制約；同時，地位超然的全國統(tǒng)一的監(jiān)察系統(tǒng)能夠有效地打擊地方保護主義，提高權(quán)威性。
2. 理順行政監(jiān)察機構(gòu)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的關(guān)系
行政監(jiān)察和黨的紀(jì)律檢查有相近之處，但它們之間還是有明顯的界限:（1）在監(jiān)督對象上，前者以行政機關(guān)及國家公務(wù)員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀(jì)檢查機關(guān)不能對行政機關(guān)的非黨公職人員進行檢查。（2）在監(jiān)察依據(jù)上，前者是法律和行政紀(jì)律，后者是黨章和黨的紀(jì)律。（3）在性質(zhì)上，前者屬于國家的法律監(jiān)督制度，后者是政黨的內(nèi)部監(jiān)督制度。
因此，應(yīng)該將紀(jì)檢與行政監(jiān)察分開，不再合署辦公。這樣非但不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反還有助于行政監(jiān)察的真正獨立，避免黨政不分和以黨紀(jì)處分代替國家法律制裁和政紀(jì)處分現(xiàn)象的發(fā)生。
(二) 強化和擴大行政監(jiān)察機關(guān)職權(quán)
進一步強化行政監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)，是監(jiān)察制度的核心問題。與世界上一些國家和地區(qū)比較來看，我國行政監(jiān)察機關(guān)所擁有的職權(quán)很有限，既沒有傳喚權(quán)、扣押權(quán)、獨立裁決權(quán)、直接罰沒權(quán)，也無權(quán)去直接變更、撤銷正在實施的政府行為和公務(wù)人員履行職務(wù)的行為，而只能通過建議、勸告等方式去間接實現(xiàn)監(jiān)察功能，因此我國行政監(jiān)察剛性不足。監(jiān)察機關(guān)所擁有的職權(quán)與其所肩負(fù)的重要使命極不相稱。擴大監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力，強化監(jiān)察職能可以考慮：
第一，擴大監(jiān)察機關(guān)的處分權(quán)限。賦予監(jiān)察機關(guān)對違法違紀(jì)的公職人員有警告、記過、記大過、降級、撤職的行政處分權(quán)。第二，賦予監(jiān)察機關(guān)一定的經(jīng)濟處罰權(quán)。比如對因決策失誤或指揮不當(dāng)給國家造成嚴(yán)重?fù)p失的、經(jīng)國家機關(guān)任命的企事業(yè)單位干部，監(jiān)察機關(guān)擁有責(zé)令其賠償一定經(jīng)濟損失的職權(quán)。[5]第三，增強監(jiān)察工作的透明度。目前有些監(jiān)察法規(guī)還是內(nèi)部的，這對于開展群眾舉報是不利的。筆者認(rèn)為，今后不僅監(jiān)察法規(guī)應(yīng)該公開，而且監(jiān)察的措施和結(jié)果只要不是涉及國家機密的也應(yīng)該公開，以便接受社會的監(jiān)督。
(三) 建設(shè)高素質(zhì)的行政監(jiān)察隊伍
監(jiān)察法對監(jiān)察人員的產(chǎn)生沒有做出規(guī)定，實踐中的做法多是由人民政府其他職能部門的人員調(diào)任過來的。事實上，行政監(jiān)察工作是一門專業(yè)性較強的科學(xué)，它有自己獨立的研究對象和領(lǐng)域，有自己的特點和規(guī)律，有自成體系的業(yè)務(wù)。
1、行政監(jiān)察專職化
隨著政府對社會、經(jīng)濟的管理更趨于專業(yè)化，政府也享有越來越廣泛的自由裁量權(quán)，引起了行政行為的復(fù)雜化。如果行政監(jiān)察機關(guān)不適應(yīng)這種變化，不具備專業(yè)行政部門的基本知識，就難以進行有效的行政監(jiān)督，特別是主動的執(zhí)法監(jiān)察工作。因此，必須從行政監(jiān)察專職化入手，以實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察方式的轉(zhuǎn)化。監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)具備的起碼素質(zhì)應(yīng)包括三個方面：（1）與行政監(jiān)察工作密切相關(guān)的基礎(chǔ)知識包括經(jīng)濟、貿(mào)易、財政、工商、海關(guān)、稅務(wù)、銀行、管理、審計、教育等方面的知識。（2）熟練掌握黨和國家的路線、方針、政策和國家的法律法令以及行政機關(guān)政紀(jì)規(guī)定。（3）全面掌握行政監(jiān)察的辦案程序，具有扎實的實務(wù)操作能力。
2、加強監(jiān)察干部培訓(xùn)工作
建立國家行政監(jiān)察學(xué)院，或者在行政學(xué)院中設(shè)置專業(yè)，系統(tǒng)地輪訓(xùn)各級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和培養(yǎng)各類專門人才。建立選拔培養(yǎng)和輪崗交流機制，有計劃地選拔監(jiān)察干部到經(jīng)濟管理部門、基層企事業(yè)單位和政府、政法部門輪崗鍛煉，提高其適應(yīng)能力，為他們從事對以上部門的監(jiān)察工作奠定專業(yè)基礎(chǔ)。
(四) 建立監(jiān)察官身份保障制度
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