[ 王忠輝 ]——(2009-1-15) / 已閱21933次
改革我國現行勞動教養制度之緊迫性
北京市中銀律師事務所 王忠輝律師
【內容提要】勞動教養制度作為中國特有的一項教育改造制度，自1955年創立以來，在改造違法犯罪人員和預防犯罪等方面發揮了重要的作用。然而，這項制度發展到今天，在發揮作用的同時也不斷暴露出了諸多法理上和實踐上的缺陷，并嚴重影響著中國的法制化進程和“依法治國、建設社會主義法治國家”宏偉目標的進一步實現。有鑒于此，筆者認為，改革我國現行勞動教養制度，建立、健全合法合理的勞動教養制度就顯得尤為迫切。
【關 鍵 詞】勞動教養/作用/缺陷/改革
一、我國勞動教養制度的由來
1955年下半年，我國在取得全國范圍內的鎮壓反革命運動重大勝利的基礎上，又在機關內部開展了大規模肅清暗藏反革命分子的運動。中共中央于1955年8月25日發布了《關于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，該指示明確指出：“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不夠判刑、而政治上又不適用于繼續留用，放到社會上又增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”，1956年1月10日，黨中央又發布了《關于各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，該指示對勞動教養的性質、任務、指導原則、審批權限、領導和管理等問題作了原則規定。從此，勞動教養機構在全國各地陸續建立，勞動教養制度在我國誕生。
1957年8月1日，經全國人大常委會批準，國務院于8月3日公布了《關于勞動教養問題的決定》，1979年11月29日，經全國人大常委會批準，國務院又于同日公布了《關于勞動教養問題的補充規定》，1982年1月21日，經國務院批準，公安部發布了《勞動教養試行辦法》，對勞動教養的具體實施作了較為詳盡的規定。此后，全國人大常委會又根據社會治安領域出現的一些新問題、新情況，在1986年通過了《中華人民共和國治安管理處罰條例》、1990年通過了《關于禁毒的決定》、1991年通過了《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，這些規定進一步對勞動教養的對象作了擴大。此外，一些行政法規、司法解釋及有關規范性文件也對勞動教養工作作出了補充規定，如1989年國務院發布的《鐵路運輸安全保護條例》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于處理反動會道門工作有關問題的通知》等。上述法規、規章、司法解釋、規范性文件等規定共同構成了我國現行的勞動教養制度，指導、規范著我國的勞動教養工作。
二、我國勞動教養制度發揮的作用
我國的勞動教養制度自1955年創立以來，迄今已走過了50年的歷程。50年來，這項制度在預防犯罪和改造違法犯罪人員等方面確實發揮了重要的作用，不僅使那些處于犯罪邊緣的人避免了繼續違法和走向犯罪，而且通過改造也使那些已經違法犯罪的人認識到罪錯，及時糾正了自己的不良行為習慣。據調查顯示：經過改造的人員返回社會后，他們中的90％左右的人都能夠遵紀守法、自食其力，有的甚至還被評為“先進模范”，成為國家建設的有用之才。主要表現在：
1、預防、震懾作用。
國務院《關于勞動教養問題的決定》、《關于勞動教養問題的決定》、公安部《勞動教養試行辦法》及其他有關規范性文件，對勞動教養的性質、適應的對象、勞動教養的期限等內容作出了具體規定，這使得勞動教養的適用有了一定的規則和依據，這些規則和依據會有效指引行為人的行為，使行為人能夠及時根據相關規定了解和判斷自己的行為是否屬違法犯罪行為，是否會受到勞動教養處罰，并有意識地預防違法犯罪行為的發生。
另一方面，通過勞動教養的適用，不僅使得違法行為能夠得到相應處罰，起到有效遏制、預防犯罪的作用；而且也能夠警戒社會上不穩定分子，使他們不敢挺而走險。尤其，勞動教養最高處罰四年的規定，更對社會上的不穩定分子產生巨大的震懾作用。
2、教育、改造作用。
國務院《關于勞動教養問題的決定》開宗明義：“為了把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動力的人，改造成為自食其力的新人；為了進一步維護公共秩序，有利于社會主義建設，對于勞動教養問題，作如下決定：……”，公安部《勞動教養試行辦法》第三條：“對被勞動教養的人，實行教育、挽救、改造的方針，教育感化第一，生產勞動第二。在嚴格管理下，通過深入細致的政治思想工作、文化技術教育和勞動鍛煉， 把他們改造成為遵紀守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產技能的建設社會主義的有用之材。”。依照這些規定，我們可以看出，勞動教養的主要目的不是為了懲罰違法犯罪，而是為了維護社會治安，預防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實行的強制性的教育改造。
實踐中，勞動教養的教育、改造作用也是非常明顯的，如：為有利于勞教人員解除勞動教養后就業，不少勞動教養管理所辦有電腦、裁剪、縫紉、電器維修、木工、烹調、理發、汽車駕駛和維修等職業技術培訓班；勞教人員學習文化和職業技術經考試合格的，發給社會承認的文化或技術等級證書；勞教所還積極與勞教人員的家屬、原工作單位和原居住地的政府及有關單位建立聯系，采取“請進來”、“走出去”以及簽訂“聯合幫教協議”等方法，對勞教人員共同進行幫助教育；這些都使廣大勞教人員體會到黨和政府及社會公眾對他們的期望和要求，增強了改正錯誤的信心。
三、我國勞動教養制度面臨的尷尬
勿容置疑，勞動教養作為中國特有的法律制度，在維護社會治安，預防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面發揮過積極的作用，也曾經為我國社會主義建設事業立下過汗馬功勞。但隨著我國政治、經濟、文化等各方面的發展變化，該制度存在的諸多問題和缺陷也日益暴露出來。尤其，隨著我國《行政處罰法》、《立法法》的出臺，更將勞動教養制度推上了不合法的境地。
1、勞動教養制度違反《憲法》。
《中華人民共和國憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”。據此規定，我們可以推出：長時間限制或剝奪公民人身自由，應由人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行。否則，均應認為是非法（從國外立法來看，長時間限制或剝奪公民人身自由也無不置于司法機關的合法監控之下）。而根據國務院《關于勞動教養的補充規定》及公安部《勞動教養試行辦法》，勞動教養是由省、自治區、直轄市和大中城市勞動教養管理委員會來審查批準的（實際由公安機關自己決定），而勞動教養管理委員會，又是由民政、公安、勞動部門的負責人組成，依此程序來對行為人實施限制人身自由時間較長的勞動教養顯然嚴重違反《憲法》規定，背離《憲法》和法治精神。
2、勞動教養制度違反《行政處罰法》、《立法法》。
《中華人民共和國行政處罰法》第九條規定：“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”，第十條第一款規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”，第六十四條第二款規定：“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”，《中華人民共和國立法法》第八條第（五）項規定：“下列事項只能制定法律：（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；”。根據上述法律規定，限制人身自由的強制措施和處罰，只能由法律設定，行政法規無權設定，而作為我國現行勞動教養制度基礎性法律依據的國務院《關于勞動教養問題的決定》、《關于勞動教養的補充規定》在性質上至多屬于行政法規（有人認為其更像似政策性文件）。因此，以行政法規來設定限制人身自由這樣重大的行政處罰已明顯違反《行政處罰法》、《立法法》的規定。
3、勞動教養制度不符合聯合國《公民權利與政治權利國際公約》。
我國已于1998年10月5日簽署了聯合國《公民權利與政治權利國際公約》，該公約第九條第一項、第四項明文規定：“人人有權享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由；任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放。”。因此，從該規定來看，公約要求任何限制公民人身自由的強制性措施都必須始終處于司法機關的合法監控之下。而與之相比，我國的勞動教養制度顯然差之甚遠。
4、勞動教養制度的性質不明、且期限過長。
勞動教養制度自創建以來,迄今為止一直沒有一個明確統一的“提法”，根據國務院《關于勞動教養問題的決定》第二條：“勞動教養，是對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法。”之規定，勞動教養的性質是一種強制教育措施,而根據公安部《勞動教養試行辦法》第二條：“勞動教養，是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。”之規定，勞動教養的性質又是一種行政措施，另外，實踐中有的學者根據勞動教養期限的長期性，更將勞動教養制度看成為“準刑法”性質。雖然根據我們目前的司法實踐，可以推斷出勞動教養的性質應為行政處罰，但根據現行法規，作為行政處罰的勞動教養又是由勞動教養管理委員會這一性質不明的機構作出，這讓我們又難以自圓其說。
對于勞動教養制度的期限，國務院《關于勞動教養的補充規定》及公安部《勞動教養試行辦法》也作了相關規定，國務院《關于勞動教養的補充規定》第三條規定：“勞動教養的期限為一年至三年。必要時可延長一年。節日、星期日休息。”，公安部《勞動教養試行辦法》第十三條規定：“勞動教養期限，根據需要勞動教養的人的違法犯罪事實、性質、情節、動機和危害程度，確定為一至三年。勞動教養時間，從通知收容之日起計算，通知收容以前先行收容審查或羈押的，一日折抵一日。”。根據這些規定，勞動教養的期限一般為一年至三年，必要時可以達到四年，如此長的期限規定實際上與剝奪自由的有期徒刑無異，甚至比《刑法》所規定的管制、拘役、刑期較短的有期徒刑還要重。而勞動教養所適用的對象，卻僅為有輕微違法犯罪行為尚不夠刑事處罰者，并且從程序上來看，勞動教養也不需要通過司法程序而直接由勞教委就可作出決定，無怪乎實踐中有些違法犯罪人寧愿被定罪處刑也不愿被勞動教養。
四、改革我國勞動教養制度的必要性和緊迫性
勞動教養作為中國特有的法律制度，自1955年實施以來，確實在感化人、教育人方面起到了非常重要的作用，也曾為我國社會主義現代化建設事業立下過汗馬功勞。但隨著經濟的發展、時代的變遷，尤其是改革開放二十多年來，我國政治、經濟發生了翻天覆地的變化，國民經濟突飛猛進，社會主義法制也日臻完善，依法治國作為一項重要的國策寫進了十五大，再加上當前面臨著某些地區存在嚴重司法腐敗和國際敵對勢力對我國人權問題的指責，使我們不得不對我國勞動教養法律制度中存在的不足和缺陷進行改革完善，使之更適合我國現代化建設的需要。
1、改革我國現行勞動教養制度，是現代社會“法制統一”規則的要求。
如前所述，我國現行勞動教養制度的法律淵源包括國務院《關于勞動教養問題的決定》、國務院《關于勞動教養的補充規定》、公安部《勞動教養試行辦法》及其他有關的規范性文件。其中，國務院《關于勞動教養問題的決定》、國務院《關于勞動教養的補充規定》是現行勞動教養制度的基礎性行政法規，國務院后來轉發的公安部《勞動教養試行辦法》在性質上也僅僅屬于部門規章，而近年來我國頒布實施的若干基本法律實際上已經從根本上否定了勞動教養的合法性。如１９９６年３月１７日第八屆全國人大第四次會議通過，１９９６年１０月１日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第九條規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”，２０００年３月１５日第九屆全國人大第三次會議通過，２０００年７月１日起施行的《中華人民共和國立法法》第八條規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項只能制定法律。”，可見構成勞動教養制度法律依據的國務院《關于勞動教養問題的決定》、國務院《關于勞動教養的補充規定》、公安部《勞動教養試行辦法》等規定，已明顯與現行法律作出的明確規定相違背，而根據“新法優于舊法、上位法優于下位法”的法理，我國現行勞動教養制度事實上已經處于不合法的境地，只是未被明令廢止和撤銷而已。
2、改革我國現行勞動教養制度，是遵守和履行國際公約的要求。
中國政府一再承諾，信守已簽署的國際公約規定的責任和義務。我國已于1998年10月5日簽署了聯合國《公民權利與政治權利國際公約》，根據公約，長時間剝奪人身自由的決定只有通過正當程序由法院作出，才符合國際人權保護精神。雖然我國目前尚未正式批準加入該公約，但那只是時間問題，最終批準卻是必然的。而我國現行勞動教養制度規定與公約要求的格格不入，必將影響到我國批準該公約的進程，進而影響到我國在國際社會的形象。因此，如果我們不及時改革勞動教養制度，將會給某些別有用心的人攻擊中國政府違背國際公約和侵犯人權留下最好的借口。
3、改革我國現行勞動教養制度，是現代社會“程序公正”與“實體公正”并重原則的要求。
由于長期受“重實體、輕程序”思想的影響，導致我國一段時間以來在法律制定和法律適用上出現了片面追求實體而忽略程序的現象，認為只要“實體公正”就是公正，程序無關痛癢，忽視“程序公正”的存在。近年來，隨著法治觀念的深入人心，程序的獨立價值越來越受到人們的關注，“程序公正”與“實體公正”并重成為現代法治社會的基本要求。
考察我國現行勞動教養法律制度，實體方面規定的較為豐富，程序規范卻嚴重缺乏。表現在：勞動教養直接由承辦的公安機關報請由公安、民政、勞動等部門組成的勞動教養管理委員會審查批準即可，其內部性、部門性、非訴性、簡易性的特點決定了其缺乏嚴格和公正，因而很難避免對公民作出不公正的處理，使一部分不符合勞動教養條件的人員被勞教；勞動教養審批程序剝奪了被勞動教養者的參與機會，如當事人的陳述權、申辯權、賠償請求權等均沒有規定，違背程序公正原則；不服勞動教養決定的救濟途徑基本沒有規定，實踐中，雖然被勞教人員不服勞教決定可以提起行政訴訟，但由于其人身自由受到限制，往往很難行使訴權，勞教決定很少受到司法監督。上述種種缺陷，嚴重影響了勞動教養制度的法制形象。
4、改革我國現行勞動教養制度，是勞動教養制度自身及實踐對其提出的要求。
自勞動教養制度創立以來，我國立法機關作出了不少含有勞動教養的決定，行政機關也制定、頒布、批轉了不少關于勞動教養的行政法規和部門規章，司法、執法機關也對勞動教養工作制發了大量的司法解釋和規范性文件，可謂“法出多門”。但從內容上看，絕大多數都是粗略的實體規定，程序規定幾乎為零，另外還有些規定或前后不一、或相互矛盾，這些問題的存在使勞動教養法律規范缺乏統一性和可操作性。
正是由于勞動教養法律規范缺乏統一性和可操作性，才使得勞教委（實際上由公安部門）適用勞動教養和勞教機關執行勞動教養存在很大程度的隨意性，為執法腐敗提供了生長的土壤，在現實辦案過程中存在不少由于缺少法律規定滋生的以罰代教、以教代刑甚至不夠勞動教養條件而被強行勞動教養的不正常現象。例如：筆者曾經接觸過這樣一個案件，×市出租車司機為反對無營運手續的出租車及非法運營的三輪車上街運營而舉行集體游行示威（此次游行沒有經過政府部門的批準），張×是當地一名出租車司機，當日上街觀看。被×市×區公安帶走詢問，后被刑事拘留，×區公安提請批捕，檢察機關作出不予批準逮捕決定，后張×被勞動教養。在這個案件中，由于張×根本沒有參與游行，公安機關證據不足，檢察機關才不批準逮捕，但張×卻被當地勞教委決定勞動教養。由此可見勞教委（實際上由公安機關）適用勞動教養的隨意性。通過該案例，可以讓我們更加強烈地感受到改革我國現行勞動教養制度的必要性和緊迫性。
五、改革我國勞動教養制度的立法構想
對于勞動教養的出路，理論界大致有三類主張：一是主張保留并強化，認為勞教制度創建50年來，教育改造了幾百萬有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩定社會作出了重要貢獻，而且把大量被勞教人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國特色的制度只能加強不能削弱；二是主張廢除，認為勞教性質不明，勞教對象混亂，操作過程缺乏監督，隨意性大，且期限過長，侵犯公民人身自由權，是法治不健全時代的產物，應予以廢除；三是主張改革，認為當前我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，社會治安、人民群眾生活秩序仍需進一步穩定，在這種形勢下，要一下子把實行了50年之久的勞動教養制度完全取消，不切實際。再者，我國刑法對犯罪概念既有定性規定，又有定量規定（而西方國家的刑法卻只有定性規定，沒有定量規定），定量規定決定了我國刑法偏重于結果本位，忽視行為人的人格狀況，而治安管理處罰條例也同樣存在這樣的問題，二者均對行為人的主觀惡性因素考慮不夠，從而在預防和治理犯罪上留下一種結構性缺陷，這一結構性缺陷需要勞動教養這樣一種側重行為人的主觀惡習而關注其人格矯治的方法來彌補。但現行勞動教養制度的種種弊端又確實不容忽視，因而迫切需要對其進行改革。從近幾年的討論情況來看，絕大多數人屬于第三種觀點，即主張改革，筆者同樣傾向于該觀點。那么，究竟應如何改革呢？下面筆者就此問題談談自己粗淺的看法。
1、勞動教養制度應盡快上升為法律，取得法律上的依據。
目前，我國關于勞動教養制度方面的規定，主要存在于行政法規、部門規章、司法解釋及有關的規范性文件中，法律尚未對勞動教養制度作出任何規定。然而，隨著我國社會主義法制的健全，《行政處罰法》、《立法法》的頒布，勞動教養制度已與這些法律直接發生沖突，而且事實上已經處于不合法的境地，只是未被明令廢止而已。因此，為解決目前我國勞動教養制度所面臨的窘境，必須盡快制定有關勞動教養的法律，使其合法化。
2、勞教立法應明確勞動教養的性質。
我們都知道，性質不明是制約勞動教養制度向前發展的一個重要因素，正是由于我國現行法律對勞動教養定性不明，才導致這項制度在實踐中發生理解和適用上的混亂。我國勞動教養制度自從創建以來，迄今為止沒有一個明確統一的提法。國務院《關于勞動教養問題的決定》規定：勞動教養是一種強制性教育改造措施，之后頒布的公安部《勞動教養試行辦法》又規定：勞動教養是一種強制性教育改造的行政措施，實踐中更有人把勞動教養看作是“準刑事處罰”。究其緣由，乃法律規定不明確所致。因此，對勞動教養進行法律定性就成為完善勞教法律制度的一個重要內容。有鑒于此，筆者認為，改革后的勞動教養制度必須明確勞動教養的性質。因此，筆者建議在修改和完善勞動教養法律制度時，首先要明確勞動教養的法律性質。
就勞動教養的性質而言，其究竟屬于行政處罰，還是屬于“準刑事處罰”，還是屬于其他性質呢？從我國勞動教養的方針和具體內容來看，勞動教養似更注重對違法行為人的教育改造，注重對違法行為人的心態和人格的矯正。因此，其與行政處罰或“準刑事處罰”的職能有一定的距離，將其歸類于行政處罰或“準刑事處罰”，稱謂似乎不太恰當，而且可能會不利于違法行為人的心態、人格的矯正，使其產生逆反心理，影響其改造效果。從這一點來看，筆者認為，改革后的勞動教養制度應更加突出對違法行為人心態、人格的矯正，另外，考慮到違法行為矯治的強制性，筆者認為，將其定性為行政強制措施似乎更為恰當，而且這樣一來也可和我國已經頒布的《行政訴訟法》對接。
3、勞教立法應統一勞動教養的適用范圍、對象。
目前我國勞動教養制度在適用范圍和適用對象上極其混亂和隨意。在適用范圍上，國務院《關于勞動教養問題的決定》未作規定，國務院《關于勞動教養的補充規定》明確為大中城市，后來隨著農村社會治安形勢的惡化，一些地方又把勞動教養的適用面擴大到農村；在適用對象上，國務院《關于勞動教養問題的決定》規定了四類，公安部《勞動教養試行辦法》規定家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人，也可以收容勞動教養。而且適用對象也擴大到六類，后來又明確規定對賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經強制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實行勞動教養，對經公安機關處理后又賣淫、嫖娼的，應當實行勞動教養。這樣適用對象再一次擴大。這些都充分表明了目前我國勞動教養制度在適用范圍和適用對象上的混亂和隨意。因此，改革后的勞動教養制度應屏棄這些弊端，取消適用范圍上的地域限制，統一勞動教養的適用對象，規定把勞動教養普遍適用于全國范圍內每一個符合勞動教養條件的中國公民，以體現法律面前人人平等的原則。
4、勞教立法應縮短勞動教養的期限。
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