[ 洪碧華 ]——(2009-3-24) / 已閱44759次
從三鹿奶粉事件看食品安全法律問題
洪碧華
[ 摘 要]
隨著改革開放的深入進行和市場經濟的快速發展，社會日益復雜化，有些人道德滑坡，缺乏誠信，為了一己私利，不擇手段，坑蒙拐騙，生產銷售偽劣產品，侵犯消費者合法權益，出現了日益嚴重的公共衛生問題。食品安全已是人們的“心頭大患”，如：國外的“二惡英”、“瘋牛病”、“禽流感”，國內的 “蘇丹紅”、“雀巢奶粉”、“阜陽大頭奶粉” “三鹿奶粉”和“味全奶粉”等事件。本文通過對食品安全問題進行深入分析，提出完善食品安全法律制度的一些建議，以維護公眾利益。
[關鍵詞] 三鹿奶粉事件 食品安全 法律 問題 對策
俗話說“民以食為天、食以安為先”，近些年來，隨著市場經濟的深入發展和社會的日益復雜化，出現了諸如“二惡英”、“瘋牛病”和“蘇丹紅”等侵犯公眾利益的重大事件。2008年9月，全國各地陸續發生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”想提高蛋白質含量，卻導致嬰幼兒患腎結石的“三鹿奶粉事件”，全國診療的患兒達29萬多人，并有多名死亡。緊接著，包括蒙牛、伊利、光明等國內22家馳名的奶粉企業也被相繼查出三聚氰胺，全球輿論一片嘩然，消費者信心大受打擊，食品安全再度成為社會熱點問題。
國務院迅速啟動國家重大食品安全事故 I級響應機制，成立應急處置領導小組，徹查各類奶制品，問題奶粉下架、封存并銷毀、篩查和診療患兒……通過《乳品質量安全監督管理條例（草案）》，廢除對食品行業的免檢制度，依法追究了相關單位及人員的法律責任。2009年2月，有著60多年歷史的知名企業石家莊三鹿集團公司宣告破產，造假者得到應有的下場。
一、食品安全的現狀堪憂
（一）初級農產品源頭污染較重
在經濟較發達地區，70%的河流呈黑色。有的產地環境污染、污水澆灌、濫用高毒農藥；工業三廢、汽車尾氣的大量排放，造成許多有毒、有害物質滲入土壤中；飲用水中含菌量高、重金屬含量高；飼養禽畜非法使用生長激素及“瘦肉精”。這些大大降低了農產品消費安全性。
（二）食品生產加工領域假冒偽劣問題突出
有的濫用或超量使用增白劑、保鮮劑、食用色素，有的摻雜使假，生產假酒、劣質奶粉，使用“地溝油”加工食用油等，不按照安全生產工藝進行種植、加工，從而造成嚴重的食品安全問題。食品生產人員不敢食用自己生產的產品。
（三）食品流通環節經營秩序不規范
有些企業在食品收購、儲蓄和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑，部分經營者銷售假冒偽劣食品，還有的在農村市場、城鄉結合部及中小學校園周邊兜售“三無”食品、假冒偽劣食品。
二、產生食品安全問題的主要原因
（一）食品的小作坊式分散化生產
從近年發生的一系列食品安全問題看，幾億農民分散生產農產品，幾十萬小作坊隨意制作各種食品，他們使用的設備簡陋、技術水平落后、衛生狀況惡劣、產品質量難以得到控制。食品生產從“田間”到“餐桌”的環節越來越復雜，給監管工作帶來極大的難度，國家質檢總局調查的45萬個食品生產企業中，10人以下的食品生產加工小作坊有35萬家，29%的企業無證生產，60%的企業出廠不檢驗或根本不具備檢驗能力，這些小作坊“數量多、規模小、分布散、條件差、工藝亂”，食品質量和安全難以保證，如何有效解決“家庭小作坊”難題，已經成了當前和今后一段時間決定我國食品安全水平的突出問題。
(二) 食品安全法制不夠健全
一是食品法律法規的系統性和完整性較差，涉及食品監管的法律法規如《產品質量法》、《食品衛生法》、《食品衛生行政處罰法》和《食品衛生監督程序》等，僅僅對食品質量作了一些概要性規定，有較大的法律監管盲區。1995年頒布的《食品衛生法》已經不適應形勢的發展需要。該法僅對104種農藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規定了允許的殘留量，總含291個指標；而國際食品法典則對176種農藥在375種食品中規定了2439條農藥殘留標準。導致在行政執法過程中，一些有害物資蒙混過關，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內容，應當說這是在規范食品市場法律中的重大缺陷。且《食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節，不適應多個部委共同按職能分段監管的現狀。二是食品法律法規的條款籠統，操作性差，一些法律法規規定的比較原則和寬泛，有些條款甚至完全過時，對實際問題約束力較低，操作性不強。三是食品法律法規的罰則較輕，法律權威不夠，相比西方發達國家極其嚴厲的懲罰力度而言，缺乏威懾力。如改革開放初期，美國的“雀巢”奶粉曾被廣東農民假冒，美方花6萬美元調查取證起訴，打贏官司，法院對造假者只處罰人民幣200元。美方在法律上是勝利了，但在經濟上卻慘敗了。侵犯知識產權犯罪的社會危害性較大，必須加大刑罰力度，令造假者傾家蕩產、膽寒乃至為此喪命才足以使其罷手。四是食品安全監管配套法律法規未出臺，執法力度不夠。
（三）食品安全監管機構設置不合理，權限不清
食品安全監管“權限不清”，衛生部、農業部、環保總局、糧食總局、質檢總局、工商總局的職能權限界定不明，國家食品藥品監督管理局的成立是應勢而生。在食品安全綜合監管方面主要依靠行政手段，監督管理部門多，如水產品的監管就涉及到包括漁業、質監、食監、衛生防疫、檢驗檢疫和工商等部門。職能部門既當運動員又當裁判員。部門間的職能交叉、重復執法、重復抽檢、執法缺位、監管空白等現象較為突出，部門之間形不成合力，監管責任難以落到實處。
(四)食品質量安全的技術支撐體系不完善
我國共有各類檢驗機構數萬個，行政色彩濃厚，低水平重復建設嚴重，檢測設備、檢測技術落后，很難為食品質量監管提供強有力的技術支持。此外，由于部門障礙，檢測報告的法律效力不被廣泛承認，造成了檢測資源的不必要浪費。而不同環節的檢測，必然導致監管效果的不同。如工商部門為了整治流通市場食品安全，制訂了一系列商品安全管理制度，并且試圖通過進行經常性的市場抽檢發現問題。但由于處于管理鏈條的最末端，發現問題時危害往往已經造成。不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態食品、無公害食品、無公害農產品和綠色食品(A級，AA級)等，名詞繁多，增加了消費者識別的難度和市場的不透明度。受食品安全管理體系的限制，我國企業一直沿用操作規范(GMP)管理系統(即是政府制定強制性的食品生產、貯存衛生法規，來確保食品衛生無害的體系)。但它們和FAO／WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系，(即通過系統性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統)，相比存在著很大差距。
三、完善食品安全法制的具體措施
(一)要從源頭上加強管理，確保食品安全
加強食品安全監測，建立農產品產地環境安全監管體系，強化對農業投入品的質量和環境安全管理；建立國家農獸藥殘留監控制度；完善食品安全衛生質量抽查和例行監測制度；加快質量電子監管網建設，不斷改進監管手段。建立嚴密的食品監管網絡，對種植養殖、生產加工、包裝、儲運、銷售各環節實行全過程監管，確保食品安全。
(二)健全相關法律法規，為打擊違法犯罪提供法律依據
1、盡快制定《食品安全法》。明確規定食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢；加強對食品添加劑的監管，防止食品添加劑的不規范使用及濫用；完善食品召回制度，強調在企業不主動召回的情況下，政府要責令企業召回不合格食品；進一步加強食品安全風險的監測和評估，防止食品安全事故蔓延。強調地方政府、相關職能部門的職責及溝通配合的重要性。既要強調食品衛生顯然不夠，又應確保消費者人身、財產安全。
2、修改《產品質量法》第49條為：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品(包括已售出和未售出的產品)貨值金額等值以上1 O倍以上的罰款，情節嚴重的，吊銷營業執照。構成犯罪的，依法從重追究刑事責任。
3、完善《刑法》生產、銷售不合格產品罪
(1)《刑法》第143條應修改為：“生產、銷售不符合食品標準的食品，足以造成食物中毒事故或者其他嚴重性食源性疾患的，處1 0年以上有期徒刑，并處銷售額10倍以上的罰金。后果特別嚴重的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收財產。”(2)《刑法》第144條應修改為：“在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處10年以上有期徒刑，并處銷售金額1 O倍以上的罰金。造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收全部財產。
(三)構建食品安全評估評價體系和食品安全信息體系。
以國家級食品質檢機構和食品安全專家為專業技術支持，對監測結果進行對比分析和評估，形成風險評估報告，對可能造成的危害進行預測，及時發布預警公告；同時基于評估報告提出有針對性的控制措施，作為預防重大食品安全事件決策的技術依據，提高國內生產加工環節食品安全風險監測、分析與風險預警的能力和水平。
(四)完善食品安全相關標準和相關認證。
所有食品生產及相關行業都要辦理生產許可證，取得QS認證，確保質量安全。加快我國食品安全標準采用國際標準和國外先進標準的進程；根據我國食品生產、加工和流通領域具體情況，制訂具有可操作性的過渡標準或分級標準；建立健全全國統一的食品認證體系，完善認證制度；加快我國食品認證的國際互認進程。同時，設立消費者免費委托檢驗制度。消費者對食品質量有異議的，可以向政府設立的免費檢測的專門機構申請檢驗鑒定，從而進一步遏制偽劣食品的蔓延。
(五)嚴格執法，開展食品安全專項整治。
集中整治食品生產加工小作坊。嚴厲打擊“黑窩點”，堅決取締無證生產經營企業。制止生產經營假冒偽劣食品行為，整頓和規范食品廣告，明星不負責任代言的，也要承擔民事賠償責任；全面加強農村食品安全監管工作，讓老百姓吃得放心、睡得安穩。切實加強中小學食品安全監管，明確責任、消除隱患，嚴防食品中毒事件發生，創建衛生整潔的平安校園。
(六)實行產品責任強制保險制度。
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