[ 李文江 ]——(2009-6-5) / 已閱14650次
公立高校貸款風險化解辦法探討
李文江
內容摘要：公立高校銀行貸款制度由于是一種自發的安排，因此難免出現問題。究竟存在哪些問題；對已經形成的或被掩蓋的不良貸款如何化解，是一個對政府、高校、銀行甚至對社會都影響十分重大的現實問題。筆者認為，化解的方法主要是“四個一塊”，即“置換一塊、歸還一塊、轉換一塊、保留一塊”，具體講：“政進商退”置換一塊，就是說伴隨著政策性銀行的進入公立高校貸款領域，商業銀行部分退出；政府和高校共同努力歸還一塊，降低銀行貸款風險，也相應降低財務成本；高校產業貸款轉換一塊；商業銀行繼續對高校經營性項目貸款，保留一塊。
關鍵詞： 公立高校 開發性金融 公法人 公共產品
1999年以來，公立高校伴隨著國家擴招政策的貫徹落實，大規模向商業銀行貸款，由于約束缺失，出現了公立高校普遍貸款、盲目貸款，甚至部分高校不計承受能力巨額貸款、不計資金成本濫用貸款，致使公立高校出現大面積有問題貸款，其風險之嚴重已經引起各方面的廣泛關注。筆者試圖初步提出有問題貸款的化解辦法。
一、 引入政策性貸款部分置換商業銀行貸款
政策性銀行之所以能夠成為支持公立高校的主要力量，理由：
（一）政策性銀行屬于公法人
既然我國法律體系在傳統上屬于大陸法，而我國現行民法對法人的分類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質。筆者認為，政策性銀行應屬于公法人，其理由如下：
第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。
第二，政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。
第三，一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。有學者認為，政策性銀行屬于公益（事業）法人；事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認為，這是缺乏充分根據的，因而也是不能成立的。只要承認公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。
政策性銀行公法人的法律地位一經確立，就具備了財政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。
（二）政策性銀行介入使公立高校貸款的擔保具有合法性
在國家財力有限，不能對高等教育提供更多財政資金支持，而商業銀行出于自身利益考慮，不愿對高等院校提供貸款的情況下，政策性銀行和政策性銀行資金的作用就凸現出來了。
1、政策性銀行的“準財政信用”主體。政策性金融是典型的財政投融資,具有準財政屬性,是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補體制落后和市場失靈、維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設立的銀行類金融機構，其主要任務是貫徹國家產業政策、區域發展政策，在特定的業務領域專門從事政策性投融資活動，為政府發展經濟,進行宏觀經濟調控和促進社會進步服務，在經營上不以盈利為最終目標。1
政策性金融與商業金融有完全不同的目標和范圍。政策性金融就是要把政府信用運用于市場，發揮政府和市場兩個優勢；就是要用好用活政府信用，促進經濟發展和制度建設，將融資優勢和政府組織協調優勢相結合，推動經濟發展、體制建設和市場建設。政策性銀行是準國債性質的開發性金融機構，注重金融資產管理和穩健運營。政策性銀行債券是基于政府信用而尚未被市場分化的融資形態，具有準財政、準信貸和準股權性質。
2、開發性金融理論。開發性金融是政策性金融的深化和發展。有助于維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。開發性金融為政府擁有、賦權經營，具有國家信用，體現政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來。開發性金融的活力來自于政府賦權的法定國家信用,通過把政府信用、政府協調與市場原理相結合,充分運用國家信用的高能量,在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設和完善市場方面發揮獨特作用,防止和抑制尋租行為,彌補市場失靈和缺損。
開發性金融不是商業金融,一般情況下它不會直接進入已經高度成熟的商業化領域,而是從不成熟的市場介入,用資金和體制建設來帶動市場的發展。開發性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場前景的投融資領域,能夠進行制度建設的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發性金融的領域。
3、國家開發銀行支持高校的可行性。公立高校是政府投資為主導，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國目前的情況看，國家開發銀行的銀行資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應當利用國家開發銀行的準財政性資金，加大對高等教育這一準公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學控制之下，政策性銀行對公立高校貸款是不存在風險的，即使出現風險，也不過是高校財政赤字而已。
政策性銀行貸款的財政性金融要求，對公立高校提供貸款只需要政府財政擔保，這就使公立高校貸款成為可能。國家開發銀行最近提出“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、金融推動”的二十字辦行方針，而且在廣東大學城建設中開行已經主動提出并置換了20多億的商業銀行貸款。22005年，國家開發銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點用于老工業基地振興中教育項目的建設。
二、靠政府和高校提前歸還化解不良貸款
面對巨額高校貸款，如何保持高校信譽，降低財務成本，幫助商業銀行盤活不良貸款，這是政府和高校共同關注并要努力解決的問題。如何解決呢？我認為有兩條途徑：一是政府補貼高校貸款利息，降低高校財務成本，保證高校正常運行；二是對建設新校區的高校，由政府牽頭、銀行參與、高校配合轉讓老校區，這樣可以最大限度的壓縮貸款。
（一）政府通過貼息減輕高校負擔
從法律上講，高校與企業都是獨立法人，高校無疑也能像企業一樣向銀行進行貸款，并且承擔相應的法律責任。雖然《高等教育法》在第30條規定高校可以取得法人地位，但同時又在第38條規定高校只能依法自主使用舉辦者提供的財產。對于貸款償還責任，教育部在教財字(1999)10號文件中雖已提出了“誰貸款誰負責”的原則，并明確表示，教育部“不承擔此項貸款的還款責任”，但高校并沒有獨立財產，而且事實上也不可能獨立承擔民事責任，因此，如果發生重大的財政危機，最后收拾局面的將還是政府，不可能是高校。這是高校貸款風險的最重要特征。因此，政府在加強管理的同時，幫助高校還貸，既是過去疏虞管理的代價，也是幫助高校擺脫困難。
（二）老校區轉讓收入償還貸款
盤活存量減輕高校貸款債務。我國高校的貸款直接原因是高校擴招所帶來的資金和物力的不足,許多高校為擴大規模將原有的校園的物質資產和設施通過資產置換的方式建設新校園,以彌補教學和生活設施的不足。貸款較少的高校一般都是在原校區基礎上建教學樓或購置設備，這樣的高校即使貸款即使到期難以歸還，也不會形成大問題。關鍵是要化解貸款數額巨大的問題，幫助購置土地、建設新校區的高校盤活銀行貸款。這類高校新校區建設竣工后或基本竣工后，位于市區或市區最佳地段的老校區如何轉讓，這是歸還貸款的重要渠道。但老校區轉化單靠高校和銀行是難以實現的，需要“政府牽頭、高校參與、銀行配合”。具體做法：
第一步，改變土地性質。因為公立高校老校區的土地一般屬于“劃撥“性質，不能用于其他用處。要想能夠順利轉讓，就必須將土地性質轉化為工業用地，最好是可供開發用的“出讓”土地。按照土地法規定，土地的性質轉化是土地轉讓和變現的前提。
第二步，公開拍賣。由高校經過政府國有資產管理委員會批準，委托拍賣單位公開拍賣。
第三步，鑒于高校土地面積相對較大，考慮到房地產公司的實際購買能力，為了確保拍賣成功，向高校貸款的銀行應該提前介入，在房地產公司自有項目資金不少于30%的前提下，貸款支持受讓高校土地的房地產開發公司。這樣可以確保壓縮高校貸款，通過土地抵押措施，也是房地產公司貸款有了保障。
面對高等學校巨大的債務負擔，很多地方政府是通過出讓或轉讓位于城市繁華區的老校區獲得經費，讓高校償還債務，幫助學校擺脫困境的。全國高校的土地置換始于浙江省，2000年當時浙江中醫學院首先做了個試驗，將原校舍不足5公頃的土地置換給一家房產開發公司，兩年后，一個占地27公頃、投資2億多的新校舍建成。
遼寧省在沈陽有17所高校紛紛出讓原來位于市中心的老校區，利用級差地租的原理，到城區邊緣建設新校區。基本建設總投資113億元，其中老校區土地和資產置換34.4億元，大大壓縮了貸款規模。1
2005年下半年，河南省政府“要求已經批準建設新校區而且規劃占地面積達到學校事業核定規模需要的高校，或者建設新校區時已經將老校區進行置換的高校，原則上都進行老校區的土地置換”2。可見，出讓老校區土地歸還銀行貸款是行之有效的措施，部分省份和部分高校的實踐已經證明。如果建設新校區的高校都能在政府的支持下進行老校區置換，公立高校貸款問題一定能夠在一定程度上得到化解。
三、商業銀行對高校產業貸款轉化一塊
高校科技產業是國家創新體系中的一個重要組成部分，是推動我國科教興國戰略實施的有生力量。近年來，高校科技產業的規模不斷擴大，銷售額和利潤有了較大的增長。到2001年底，全國有400多所大學創辦了近 2000家科技企業，銷售總收入達452億元，實現利潤近32億元；到2003年5月，全國高校已有高校控股、參股的上市公司40家。1高校的許多高新技術企業顯示了良好的成長性，已形成一批經濟和社會效益顯著的股份制公司和企業集團，它們代表著高校科技產業的發展方向。高校科技產業雖已取得可喜的成績，但也面臨著不少困難和問題。如資金嚴重短缺，支撐體系不健全，政策不配套，管理運行體制還不適應市場經濟的發展，產品技術含量不高，發展缺乏后勁等。對這些問題和困難的解決，需要技術的進步、管理的改善，需要生產要素的重新組合，需要整個生產經營系統的完善，需要通過技術創新來實現其跨越式發展。但更重要的是清除高校科技產業的融資障礙，促使其快速發展，實現高校科技成果的轉化及其產業化。
建議高校轉讓自身在高校產業中的股份，用轉讓收入歸還貸款；商業銀行也應該主動與貸款高校協商，通過規范性高校產業貸款和壓縮高校股份來實現化解不良貸款的目的。部分高校的實踐證明，這一辦法是行之有效的。
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