國務院

國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知

國發〔2010〕47號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，各地開展農村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方在農村土地整治過程中，進行了將通過整治節約的少部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃調整到城鎮使用的政策探索，開展城鄉建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱增減掛鉤試點），對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題，侵害了農民權益，影響了土地管理秩序，必須采取有力措施，堅決予以糾正。為嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作，現就有關問題通知如下：
一、總體要求
（一）以促進農業現代化和城鄉統籌發展為導向。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，促進農業農村發展和農業現代化，促進新農村建設和城鎮化發展；要增加耕地數量、提高耕地質量，促進農業產業結構調整，提高農業集約化水平；要優化城鄉用地結構，加強農村基礎設施和公共服務設施建設，提高節約集約用地水平，促進城鄉統籌發展。
（二）以增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標。要按照有利生產、方便生活、改善環境的原則，以農田整治為重點，立足提高高產穩產基本農田比重，加快改善農村生產生活條件，促進農民增收、農業增效、農村發展。有條件的地區，通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益。
（三）以切實維護農民權益為出發點和落腳點。要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，依法保障農民的知情權、參與權和受益權。整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意。
二、嚴格規范增減掛鉤試點
（四）堅決扭轉片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向。要依據土地利用總體規劃，統籌安排農民新居、城鎮發展等土地整治活動，合理設置建新、拆舊項目區，確保項目區內建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質量有提高，實現以城帶鄉、以工補農，城鄉統籌發展的目標。要堅決扭轉在增減掛鉤試點中重建新、輕拆舊、重城鎮、輕農村單一解決城鎮建設用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發展實際、侵害群眾利益等各類違法違規行為。
（五）堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為。在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點。必須堅持局部試點、封閉運行、規范管理、結果可控，未經批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍。嚴禁在試點之外，以各種名義開展城鄉建設用地調整使用。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，防止違規擴大城鎮建設用地規模。
（六）嚴禁突破掛鉤周轉指標。各地要依據土地利用總體規劃和農業生產、城鄉建設、農田水利建設、林業保護利用和生態建設等有關要求，科學編制農村土地整治規劃，合理安排增減掛鉤試點的規模、布局和時序。試點必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，納入土地利用年度計劃。所在省（區、市）要嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目，嚴禁突破掛鉤周轉指標設立掛鉤項目區，嚴禁項目區跨縣級行政區域設置，嚴禁循環使用周轉指標。各試點地區要對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監管，嚴格考核，確保增減掛鉤試點嚴格控制在周轉指標內。
（七）嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓。要與地方經濟社會發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，遵循城鎮發展規律，區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。涉及農村拆遷安置的新居建設，要為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑。要尊重農民意愿并考慮農民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。嚴禁在農村地區盲目建高樓、強迫農民住高樓。
（八）嚴禁侵害農民權益。開展增減掛鉤試點，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。涉及土地調整互換使用的，未征得農村集體組織和農民同意，不得強行開展增減掛鉤試點。必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件，防止農村和農民利益受到侵害。
三、切實做好農村土地整治工作
（九）大力推進以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，以提高高產穩產基本農田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。要依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格土地整治新增耕地質量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩步提升新增耕地產能，經整治的耕地要劃定為基本農田，實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質量偏低，以及重建設輕管護等問題。
（十）規范推進農村土地整治示范建設。要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。未批準開展增減掛鉤試點的地區，不得將農村土地整治節約的建設用地指標調劑給城鎮使用。整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。嚴禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規劃和年度計劃，擴大城鎮建設用地規模。嚴禁在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。
（十一）積極組織實施農村土地整治重大工程。要按照科學論證、集中投入、分步實施的要求，以提高糧食綜合生產能力為目標，在保護生態環境的前提下，積極組織實施《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》確定的農村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。要切實加強配套工程建設，落實配套資金，強化工程監管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實等問題。
四、保障措施
（十二）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，以統籌城鄉發展、全面建設小康社會為目標，切實加強組織領導，形成地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門各司其職協調聯動的工作機制。國土資源部要會同相關部門根據職能分工，落實責任，通力合作，準確把握工作要求，加強全程指導和有效監管，嚴格規范增減掛鉤試點并切實做好農村土地整治工作。
（十三）強化資金整合和使用管理。各地要以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執行土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設的規定，嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定，中央分成部分要重點支持農村土地整治重大工程和示范工程建設。要引導和規范民間資本參與增減掛鉤試點和農村土地整治行為。
（十四）做好農村集體土地權屬管理。各地區開展增減掛鉤試點和農村土地整治，要按照確權在先的要求，對土地利用現狀和權屬狀況進行調查、核實，做到地類和面積準確，界址和權屬清楚。增減掛鉤試點和農村土地整治涉及的土地，原則上應維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。對權屬有爭議又調處不成的，不得開展增減掛鉤試點和農村土地整治。增減掛鉤試點和農村土地整治實施后，要依法及時辦理土地確權、變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民的土地權益。
（十五）嚴格監督管理。各級國土資源主管部門要結合國土資源綜合監管平臺建設，加強增減掛鉤試點和農村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監管；要完善增減掛鉤試點和農村土地整治項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，實行網絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監督；要做好增減掛鉤試點和農村土地整治項目的可行性論證和立項工作，加強對項目實施的檢查指導、評估考核以及項目實施后的驗收等工作；要充分發揮國家土地督察和土地執法監察的作用，完善問題發現和查處機制，強化監督檢查，及時糾正發現的問題。
（十六）嚴肅查處違法違規行為。地方各級人民政府近期要對增減掛鉤試點和農村土地整治開展情況進行全面自查、清理。國土資源部要會同有關部門組織全面檢查，對不符合政策規定的一律叫停，進行整頓、規范和限期整改，對違法違規行為要堅決查處。對未經批準擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方人民政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。
各地區、各有關部門要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，確保增減掛鉤試點和農村土地整治工作規范、健康、有序開展。

國務院
二○一○年十二月二十七日