國務院

國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知

國發(fā)〔2010〕47號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，各地開展農(nóng)村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方在農(nóng)村土地整治過程中，進行了將通過整治節(jié)約的少部分農(nóng)村建設用地以指標調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用的政策探索，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱增減掛鉤試點），對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農(nóng)民意愿強拆強建等一些亟需規(guī)范的問題，侵害了農(nóng)民權益，影響了土地管理秩序，必須采取有力措施，堅決予以糾正。為嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，切實做好農(nóng)村土地整治工作，現(xiàn)就有關問題通知如下：
一、總體要求
（一）以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平；要優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構，加強農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設，提高節(jié)約集約用地水平，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（二）以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標。要按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設用地整治相結合，實施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益。
（三）以切實維護農(nóng)民權益為出發(fā)點和落腳點。要始終把維護農(nóng)民權益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權、參與權和受益權。整治騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設用地后，經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，切實做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。
二、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點
（四）堅決扭轉片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動，合理設置建新、拆舊項目區(qū)，確保項目區(qū)內(nèi)建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。要堅決扭轉在增減掛鉤試點中重建新、輕拆舊、重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村單一解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發(fā)展實際、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。
（五）堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為。在推進農(nóng)村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點。必須堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理、結果可控，未經(jīng)批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍。嚴禁在試點之外，以各種名義開展城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，防止違規(guī)擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。
（六）嚴禁突破掛鉤周轉指標。各地要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)田水利建設、林業(yè)保護利用和生態(tài)建設等有關要求，科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模、布局和時序。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，納入土地利用年度計劃。所在省（區(qū)、市）要嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目，嚴禁突破掛鉤周轉指標設立掛鉤項目區(qū)，嚴禁項目區(qū)跨縣級行政區(qū)域設置，嚴禁循環(huán)使用周轉指標。各試點地區(qū)要對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監(jiān)管，嚴格考核，確保增減掛鉤試點嚴格控制在周轉指標內(nèi)。
（七）嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉移相協(xié)調(diào)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設，要為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。嚴禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強迫農(nóng)民住高樓。
（八）嚴禁侵害農(nóng)民權益。開展增減掛鉤試點，必須舉行聽證、論證，充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。涉及土地調(diào)整互換使用的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得強行開展增減掛鉤試點。必須按照明晰產(chǎn)權、維護權益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。
三、切實做好農(nóng)村土地整治工作
（九）大力推進以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設為重點的農(nóng)田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農(nóng)田防護建設和農(nóng)田水利建設。要依照耕地分等定級技術規(guī)范和標準，嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要劃定為基本農(nóng)田，實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質(zhì)量偏低，以及重建設輕管護等問題。
（十）規(guī)范推進農(nóng)村土地整治示范建設。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標，規(guī)范推進以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設。未批準開展增減掛鉤試點的地區(qū)，不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設用地指標調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用。整治騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。嚴禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強迫流轉農(nóng)民承包地。
（十一）積極組織實施農(nóng)村土地整治重大工程。要按照科學論證、集中投入、分步實施的要求，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，積極組織實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》確定的農(nóng)村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。要切實加強配套工程建設，落實配套資金，強化工程監(jiān)管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實等問題。
四、保障措施
（十二）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設小康社會為目標，切實加強組織領導，形成地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。國土資源部要會同相關部門根據(jù)職能分工，落實責任，通力合作，準確把握工作要求，加強全程指導和有效監(jiān)管，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點并切實做好農(nóng)村土地整治工作。
（十三）強化資金整合和使用管理。各地要以新增建設用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的規(guī)定，嚴格執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農(nóng)田建設和保護、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定，中央分成部分要重點支持農(nóng)村土地整治重大工程和示范工程建設。要引導和規(guī)范民間資本參與增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治行為。
（十四）做好農(nóng)村集體土地權屬管理。各地區(qū)開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治，要按照確權在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權屬清楚。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治涉及的土地，原則上應維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權屬有爭議又調(diào)處不成的，不得開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治實施后，要依法及時辦理土地確權、變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證等，依法保障農(nóng)民的土地權益。
（十五）嚴格監(jiān)督管理。各級國土資源主管部門要結合國土資源綜合監(jiān)管平臺建設，加強增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監(jiān)管；要完善增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，實行網(wǎng)絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督；要做好增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目的可行性論證和立項工作，加強對項目實施的檢查指導、評估考核以及項目實施后的驗收等工作；要充分發(fā)揮國家土地督察和土地執(zhí)法監(jiān)察的作用，完善問題發(fā)現(xiàn)和查處機制，強化監(jiān)督檢查，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題。
（十六）嚴肅查處違法違規(guī)行為。地方各級人民政府近期要對增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治開展情況進行全面自查、清理。國土資源部要會同有關部門組織全面檢查，對不符合政策規(guī)定的一律叫停，進行整頓、規(guī)范和限期整改，對違法違規(guī)行為要堅決查處。對未經(jīng)批準擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關地方人民政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。
各地區(qū)、各有關部門要牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經(jīng)驗，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作規(guī)范、健康、有序開展。

國務院
二○一○年十二月二十七日