國務院

國務院關于加強環境保護重點工作的意見

國發〔2011〕35號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
多年來，我國積極實施可持續發展戰略，將環境保護放在重要的戰略位置，不斷加大解決環境問題的力度，取得了明顯成效。但由于產業結構和布局仍不盡合理，污染防治水平仍然較低，環境監管制度尚不完善等原因，環境保護形勢依然十分嚴峻。為深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，提高生態文明建設水平，現就加強環境保護重點工作提出如下意見：
一、全面提高環境保護監督管理水平
（一）嚴格執行環境影響評價制度。凡依法應當進行環境影響評價的重點流域、區域開發和行業發展規劃以及建設項目，必須嚴格履行環境影響評價程序，并把主要污染物排放總量控制指標作為新改擴建項目環境影響評價審批的前置條件。環境影響評價過程要公開透明，充分征求社會公眾意見。建立健全規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的聯動機制。對環境影響評價文件未經批準即擅自開工建設、建設過程中擅自作出重大變更、未經環境保護驗收即擅自投產等違法行為，要依法追究管理部門、相關企業和人員的責任。
（二）繼續加強主要污染物總量減排。完善減排統計、監測和考核體系，鼓勵各地區實施特征污染物排放總量控制。對造紙、印染和化工行業實行化學需氧量和氨氮排放總量控制。加強污水處理設施、污泥處理處置設施、污水再生利用設施和垃圾滲濾液處理設施建設。對現有污水處理廠進行升級改造。完善城鎮污水收集管網，推進雨、污分流改造。強化城鎮污水、垃圾處理設施運行監管。對電力行業實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，繼續加強燃煤電廠脫硫，全面推行燃煤電廠脫硝，新建燃煤機組應同步建設脫硫脫硝設施。對鋼鐵行業實行二氧化硫排放總量控制，強化水泥、石化、煤化工等行業二氧化硫和氮氧化物治理。在大氣污染聯防聯控重點區域開展煤炭消費總量控制試點。開展機動車船尾氣氮氧化物治理。提高重點行業環境準入和排放標準。促進農業和農村污染減排，著力抓好規模化畜禽養殖污染防治。
（三）強化環境執法監管。抓緊推動制定和修訂相關法律法規，為環境保護提供更加完備、有效的法制保障。健全執法程序，規范執法行為，建立執法責任制。加強環境保護日常監管和執法檢查。繼續開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，對環境法律法規執行和環境問題整改情況進行后督察。建立建設項目全過程環境監管制度以及農村和生態環境監察制度。完善跨行政區域環境執法合作機制和部門聯動執法機制。依法處置環境污染和生態破壞事件。執行流域、區域、行業限批和掛牌督辦等督查制度。對未完成環保目標任務或發生重特大突發環境事件負有責任的地方政府領導進行約談，落實整改措施。推行生產者責任延伸制度。深化企業環境監督員制度，實行資格化管理。建立健全環境保護舉報制度，廣泛實行信息公開，加強環境保護的社會監督。
（四）有效防范環境風險和妥善處置突發環境事件。完善以預防為主的環境風險管理制度，實行環境應急分級、動態和全過程管理，依法科學妥善處置突發環境事件。建設更加高效的環境風險管理和應急救援體系，提高環境應急監測處置能力。制定切實可行的環境應急預案，配備必要的應急救援物資和裝備，加強環境應急管理、技術支撐和處置救援隊伍建設，定期組織培訓和演練。開展重點流域、區域環境與健康調查研究。全力做好污染事件應急處置工作，及時準確發布信息，減少人民群眾生命財產損失和生態環境損害。健全責任追究制度，嚴格落實企業環境安全主體責任，強化地方政府環境安全監管責任。
二、著力解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題
（五）切實加強重金屬污染防治。對重點防控的重金屬污染地區、行業和企業進行集中治理。合理調整涉重金屬企業布局，嚴格落實衛生防護距離，堅決禁止在重點防控區域新改擴建增加重金屬污染物排放總量的項目。加強重金屬相關企業的環境監管，確保達標排放。對造成污染的重金屬污染企業，加大處罰力度，采取限期整治措施，仍然達不到要求的，依法關停取締。規范廢棄電器電子產品的回收處理活動，建設廢舊物品回收體系和集中加工處理園區。積極妥善處理重金屬污染歷史遺留問題。
（六）嚴格化學品環境管理。對化學品項目布局進行梳理評估，推動石油、化工等項目科學規劃和合理布局。對化學品生產經營企業進行環境隱患排查，對海洋、江河湖泊沿岸化工企業進行綜合整治，強化安全保障措施。把環境風險評估作為危險化學品項目評估的重要內容，提高化學品生產的環境準入條件和建設標準，科學確定并落實化學品建設項目環境安全防護距離。依法淘汰高毒、難降解、高環境危害的化學品，限制生產和使用高環境風險化學品。推行工業產品生態設計。健全化學品全過程環境管理制度。加強持久性有機污染物排放重點行業監督管理。建立化學品環境污染責任終身追究制和全過程行政問責制。
（七）確保核與輻射安全。以運行核設施為監管重點，強化對新建、擴建核設施的安全審查和評估，推進老舊核設施退役和放射性廢物治理。加強對核材料、放射性物品生產、運輸、貯存等環節的安全管理和輻射防護，促進鈾礦和伴生放射性礦環境保護。強化放射源、射線裝置、高壓輸變電及移動通信工程等輻射環境管理。完善核與輻射安全審評方法，健全輻射環境監測監督體系，推動國家核與輻射安全監管技術研發基地建設，構建監管技術支撐平臺。
（八）深化重點領域污染綜合防治。嚴格飲用水水源保護區劃分與管理，定期開展水質全分析，實施水源地環境整治、恢復和建設工程，提高水質達標率。開展地下水污染狀況調查、風險評估、修復示范。繼續推進重點流域水污染防治，完善考核機制。加強鄱陽湖、洞庭湖、洪澤湖等湖泊污染治理。加大對水質良好或生態脆弱湖泊的保護力度。禁止在可能造成生態嚴重失衡的地方進行圍填海活動，加強入海河流污染治理與入海排污口監督管理，重點改善渤海和長江、黃河、珠江等河口海域環境質量。修訂環境空氣質量標準，增加大氣污染物監測指標，改進環境質量評價方法。健全重點區域大氣污染聯防聯控機制，實施多種污染物協同控制，嚴格控制揮發性有機污染物排放。加強惡臭、噪聲和餐飲油煙污染控制。加大城市生活垃圾無害化處理力度。加強工業固體廢物污染防治，強化危險廢物和醫療廢物管理。被污染場地再次進行開發利用的，應進行環境評估和無害化治理。推行重點企業強制性清潔生產審核。推進污染企業環境績效評估，嚴格上市企業環保核查。深入開展城市環境綜合整治和環境保護模范城市創建活動。
（九）大力發展環保產業。加大政策扶持力度，擴大環保產業市場需求。鼓勵多渠道建立環保產業發展基金，拓寬環保產業發展融資渠道。實施環保先進適用技術研發應用、重大環保技術裝備及產品產業化示范工程。著重發展環保設施社會化運營、環境咨詢、環境監理、工程技術設計、認證評估等環境服務業。鼓勵使用環境標志、環保認證和綠色印刷產品。開展污染減排技術攻關，實施水體污染控制與治理等科技重大專項。制定環保產業統計標準。加強環境基準研究，推進國家環境保護重點實驗室、工程技術中心建設。加強高等院校環境學科和專業建設。
（十）加快推進農村環境保護。實行農村環境綜合整治目標責任制。深化“以獎促治”和“以獎代補”政策，擴大連片整治范圍，集中整治存在突出環境問題的村莊和集鎮，重點治理農村土壤和飲用水水源地污染。繼續開展土壤環境調查，進行土壤污染治理與修復試點示范。推動環境保護基礎設施和服務向農村延伸，加強農村生活垃圾和污水處理設施建設。發展生態農業和有機農業，科學使用化肥、農藥和農膜，切實減少面源污染。嚴格農作物秸稈禁燒管理，推進農業生產廢棄物資源化利用。加強農村人畜糞便和農藥包裝無害化處理。加大農村地區工礦企業污染防治力度，防止污染向農村轉移。開展農業和農村環境統計。
（十一）加大生態保護力度。國家編制環境功能區劃，在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，對各類主體功能區分別制定相應的環境標準和環境政策。加強青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系的生態環境保護。推進生態修復，讓江河湖泊等重要生態系統休養生息。強化生物多樣性保護，建立生物多樣性監測、評估與預警體系以及生物遺傳資源獲取與惠益共享制度，有效防范物種資源喪失和流失。加強自然保護區綜合管理。開展生態系統狀況評估。加強礦產、水電、旅游資源開發和交通基礎設施建設中的生態保護。推進生態文明建設試點，進一步開展生態示范創建活動。
三、改革創新環境保護體制機制
（十二）繼續推進環境保護歷史性轉變。堅持在發展中保護，在保護中發展，不斷強化并綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，以改革創新為動力，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，建立與我國國情相適應的環境保護宏觀戰略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環境質量評價體系、完善的環境保護法規政策和科技標準體系、完備的環境管理和執法監督體系、全民參與的社會行動體系。
（十三）實施有利于環境保護的經濟政策。把環境保護列入各級財政年度預算并逐步增加投入。適時增加同級環保能力建設經費安排。加大對重點流域水污染防治的投入力度，完善重點流域水污染防治專項資金管理辦法。完善中央財政轉移支付制度，加大對中西部地區、民族自治地方和重點生態功能區環境保護的轉移支付力度。加快建立生態補償機制和國家生態補償專項資金，擴大生態補償范圍。積極推進環境稅費改革，研究開征環境保護稅。對生產符合下一階段標準車用燃油的企業，在消費稅政策上予以優惠。制定和完善環境保護綜合名錄。對“高污染、高環境風險”產品，研究調整進出口關稅政策。支持符合條件的企業發行債券用于環境保護項目。加大對符合環保要求和信貸原則的企業和項目的信貸支持。建立企業環境行為信用評價制度。健全環境污染責任保險制度，開展環境污染強制責任保險試點。嚴格落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，制定脫硝電價政策。對可再生能源發電、余熱發電和垃圾焚燒發電實行優先上網等政策支持。對高耗能、高污染行業實行差別電價，對污水處理、污泥無害化處理設施、非電力行業脫硫脫硝和垃圾處理設施等鼓勵類企業實行政策優惠。按照污泥、垃圾和醫療廢物無害化處置的要求，完善收費標準，推進征收方式改革。推行排污許可證制度，開展排污權有償使用和交易試點，建立國家排污權交易中心，發展排污權交易市場。
（十四）不斷增強環境保護能力。全面推進監測、監察、宣教、信息等環境保護能力標準化建設。完善地級以上城市空氣質量、重點流域、地下水、農產品產地國家重點監控點位和自動監測網絡，擴大監測范圍，建設國家環境監測網。推進環境專用衛星建設及其應用，提高遙感監測能力。加強污染源自動監控系統建設、監督管理和運行維護。開展全民環境宣傳教育行動計劃，培育壯大環保志愿者隊伍，引導和支持公眾及社會組織開展環保活動。增強環境信息基礎能力、統計能力和業務應用能力。建設環境信息資源中心，加強物聯網在污染源自動監控、環境質量實時監測、危險化學品運輸等領域的研發應用，推動信息資源共享。
（十五）健全環境管理體制和工作機制。構建環境保護工作綜合決策機制。完善環境監測和督查體制機制，加強國家環境監察職能。繼續實行環境保護部門領導干部雙重管理體制。鼓勵有條件的地區開展環境保護體制綜合改革試點。結合地方人民政府機構改革和鄉鎮機構改革，探索實行設區城市環境保護派出機構監管模式，完善基層環境管理體制。加強核與輻射安全監管職能和隊伍建設。實施生態環境保護人才發展中長期規劃。
（十六）強化對環境保護工作的領導和考核。地方各級人民政府要切實把環境保護放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務，完善政策措施，組織實施國家重點環保工程。制定生態文明建設的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用、管理監督的重要依據，實行環境保護一票否決制。對未完成目標任務考核的地方實施區域限批，暫停審批該地區除民生工程、節能減排、生態環境保護和基礎設施建設以外的項目，并追究有關領導責任。
各地區、各部門要加強協調配合，明確責任、分工和進度要求，認真落實本意見。環境保護部要會同有關部門加強對本意見落實情況的監督檢查，重大情況向國務院報告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十月十七日