交通運輸部

交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見

交政研發〔2014〕242號


各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團交通運輸廳（局、委），部屬各單位、部內各單位：
為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會的精神，落實中央的戰略部署，全面深化交通運輸改革，提出以下意見。
一、全面深化交通運輸改革的指導思想、總目標和基本原則
（1）堅持深化改革，遵循市場規律，是交通運輸持續健康發展的基本經驗，是新的歷史條件下實現“四個交通”的關鍵抉擇。改革開放30多年來，我國交通運輸事業快速發展，城鄉交通運輸面貌發生了歷史性變化，為促進國家經濟社會發展和改革開放，為服務群眾安全便捷出行作出了重要貢獻。當前，我國經濟發展進入新常態，交通運輸發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感、責任感，在新的歷史起點上全面深化改革，最大限度調動一切積極因素，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬、提高推進發展的能力，努力開拓中國特色交通運輸事業更加廣闊的前景。
（2）全面深化交通運輸改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，以提升服務、改善民生為出發點和落腳點，堅決破除各方面體制機制弊端，進一步解放和發展交通運輸生產力，努力開創“四個交通”發展新局面，為全面建成小康社會提供更加堅實的支撐和保障。
（3）全面深化交通運輸改革，總目標是推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。到2020年，在交通運輸重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，交通運輸體制機制更加完善，發展質量和服務水平顯著提升，支撐和保障國民經濟、社會發展、民生改善能力顯著增強，形成更加成熟規范、運行有效的交通運輸制度體系。
實現這個總目標，必須堅持以下原則：
——堅持市場決定作用。立足于交通運輸的基礎性、先導性、服務性，進一步厘清政府與市場的邊界，發揮市場在交通運輸資源配置中的決定性作用，加快轉變政府職能，更好發揮政府作用。
——堅持依法推進。堅持運用法治思維和法治方式推進改革，凡屬重大改革都要于法有據；實踐證明行之有效的，推動及時上升為法律法規；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，推動按照法定程序作出授權。
——堅持注重實效。堅持以改革促發展，正確處理改革與發展的關系，推動交通運輸改革成果更多更公平地惠及廣大群眾。在改革中要突出問題導向，敢于攻堅克難，加強探索創新，確保改革取得實效。
——堅持統籌兼顧。對一些涉及面廣、影響深遠的重大改革，堅持加強頂層設計和實踐探索相結合，兼顧各方利益，廣泛凝聚共識，尋求“最大公約數”，切實把握好改革的力度和節奏，做到穩中求進。
二、完善綜合交通運輸體制機制
（4）深化交通大部門制改革。加強綜合交通運輸制度建設，推動國家層面出臺加快綜合交通運輸發展的指導意見。建立健全綜合交通運輸發展協調機制，建立健全和落實部與部管國家局之間的職責關系和工作運行機制，推動完善部管國家局與地方交通運輸主管部門之間的工作協調機制，促進各種交通運輸方式融合發展。支持地方交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，統籌地方鐵路、公路、水路、民航、郵政等管理，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。鼓勵和支持各地加大綜合交通運輸改革探索，選擇具備條件的地方建立綜合交通運輸改革試驗區。
鐵路、民航、郵政的其他改革由國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局具體研究部署。
（5）完善綜合交通運輸規劃編制機制。制定出臺綜合交通運輸規劃編制與實施辦法。服務國家“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等戰略，建立跨區域的交通運輸規劃編制協調機制。落實國家規劃、政策、規定，完善各種運輸方式規劃編制工作機制，加強鐵路、公路、水路、民航、郵政發展的統籌規劃。完善交通運輸規劃項目征集和論證制度，充分發揮下一級交通運輸主管部門和社會各方的作用。探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。
（6）完善綜合運輸服務銜接機制。制定完善多式聯運系統、綜合交通樞紐等建設、服務標準，實現各種運輸方式標準的有效銜接。成立綜合交通運輸標準化技術委員會，統籌推進綜合交通運輸標準的制修訂和實施工作。推進貨運“一單制”、客運“一票制”、信息服務“一站式”，實現綜合運輸一體化服務。完善國家重大節假日等特殊時期運輸服務協調機制，提升綜合運輸服務保障能力和水平。
三、加快完善交通運輸現代市場體系
（7）完善交通運輸市場規則。建立公平開放、統一透明的交通運輸市場，完善市場準入制度，探索分類建立負面清單。探索交通運輸領域對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。全面清理交通運輸領域妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。
（8）完善交通運輸價格形成機制。注重發揮市場形成價格的作用，逐步放開鐵路、公路、水路、民航、郵政等競爭性環節價格。提高公共交通、農村客運、航道等公益性服務定價透明度，公示收費項目和服務標準，接受社會監督。規范港口收費，減少收費項目，對競爭性服務收費實行市場調節。加快修訂《港口收費規則》。完善各種運輸方式價格形成機制，根據服務質量實行不同定價，更好地發揮價格在合理調節出行需求中的作用。
（9）完善交通運輸市場信用體系。建立健全涵蓋交通運輸工程建設、運輸服務等領域的行業信用體系。針對不同交通運輸從業主體，逐步建立具有監督、申訴和復核機制的綜合考核評價體系。制定并落實守信激勵和失信懲戒制度，建立健全交通運輸市場主體和從業人員“黑名單”制度，實施動態監管。建立全國統一的交通運輸行業信用信息平臺，推進與公安、工商、稅務、金融、安監等部門信用系統的有效對接和信息共享。
四、加快轉變政府職能
（10）深化行政審批制度改革。全面清理交通運輸行業行政審批事項，進一步加大水運、海事等領域簡政放權力度，減少交通運輸建設投資、生產經營活動等審批。完善交通運輸行政審批事項承接落實機制，確保下放的事項承接到位。全面清理非行政許可審批事項，減少工商登記前置審批。精簡交通運輸行政審批環節，優化審批流程，完善跨區域聯合審批制度，推進網上辦理和窗口集中辦理，實現審批、管理、監督相分離。
（11）加強公共服務職責。清理規范交通運輸行政權力，公布交通運輸部門權力清單、責任清單和權力運行流程圖。加快實施政社分開，完善交通運輸行業社會組織管理體制，實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，將適合由行業社會組織承擔的職能，委托或移交給社會組織承擔。建立交通運輸部門向社會力量購買服務制度，制定交通運輸領域政府購買服務實施意見，明確購買服務的種類、性質和內容，推動逐步擴大政府購買服務范圍。在公共汽電車、軌道交通等運營服務領域，進一步引入競爭機制，采取合同、委托等方式向社會購買。
（12）加強市場監管職責。加強交通運輸過程監管和后續管理，強化生產經營者的主體責任，完善市場退出機制。加快建立交通運輸強制性標準體系，重點加強對安全生產、工程質量、環境保護、服務質量等方面的監管。應用信息化等手段創新監管方式，建立交通運輸監管信息服務平臺，推進監管信息的歸集和共享。深化交通運輸職業資格制度改革，對從業人員實施分類培養、分級管理。
（13）加快事業單位分類改革。認真落實中央關于高等院校深化改革的要求，探索深化大連海事大學改革的目標和途徑。合理劃分交通運輸系統所屬公益性檢測機構與經營性檢測機構，穩步推進機構整合，探索實現跨區域、跨行業的信息共享和數據互認。推動全國船舶檢驗深化改革，加快建設國際一流的船舶檢驗機構。穩步推進部屬事業單位改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，科學界定單位類別，明確功能定位，實行分類管理。完善部屬事業單位內部治理體系和運行管理模式，加強綜合績效考核。深化部屬文化單位改革，增強發展活力。
五、加快推進交通運輸法治建設
（14）完善交通運輸法規體系。完善綜合交通運輸法規體系，發揮法治在綜合交通運輸體系建設中的引領和規范作用。推進交通運輸法律、法規的制修訂工作。健全交通運輸立法項目的征集、論證及立法后評估制度。完善鐵路、公路、水路、民航、郵政法規的立改廢釋工作機制。
（15）推進交通運輸綜合執法。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，研究制定交通運輸綜合執法指導意見，穩步推進交通運輸綜合行政執法。相對集中執法權，明確市縣兩級交通運輸部門為主要的行政執法主體，省級交通運輸部門保留必要的執法職責。加強公路“三亂”等重點領域執法整治，完善執法程序，規范自由裁量權，做到嚴格規范公正文明執法。健全執法經費由財政保障制度，推動將交通運輸執法機構納入行政序列。積極推動跨部門聯合執法。健全交通運輸行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件的移送標準和程序。
（16）健全交通運輸依法決策機制。加快法治政府部門建設，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為交通運輸重大行政決策法定程序。建立內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或審查不合法的，不得提交討論。積極推行交通運輸部門法律顧問制度。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。完善交通運輸部門領導干部學法制度，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力。
六、深化交通運輸投融資體制改革
（17）建立事權和支出責任相適應的制度。按照中央財稅體制改革和事權劃分的要求，研究制訂公路、水路等領域事權劃分方案。根據事權的劃分，建立與事權相匹配的支出責任體系和管理制度，調整完善與履行職責相適應的機構設置、人員配備和保障機制。
（18）完善社會資本參與交通建設機制。探索推廣政府與社會資本合作等模式，引導和鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與交通運輸基礎設施等投資、建設、養護和運營。支持各地通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，優先支持引入社會資本的項目。建立中央交通專項資金用于支持政府與社會資本合作項目的運行機制。鼓勵各地探索設立交通產業投資基金和發展基金，建立穩定的資金保障機制。推動各地建立支持交通運輸發展的地方政府舉債融資機制，防范和化解交通運輸政府性債務風險。
（19）完善交通運輸預算管理制度。制定完善交通運輸預算管理制度規定或意見。推行部門綜合預算管理模式，編制交通運輸發展三年滾動預算。建立健全交通運輸發展規劃與三年滾動預算銜接機制。清理和規范專項轉移支付項目，取消效果不明顯的專項，整合歸并功能相近、領域相同專項。完善預算績效管理制度，建立具有行業特色的預算績效評價指標體系。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。
七、深化公路管理體制改革
（20）推進公路建設管理體制改革。完善公路建設工程質量與安全監督機制，建立健全工程質量終身負責制。積極試行公路建設項目自管、代建、設計施工總承包等模式，探索項目專業化管理新模式。落實項目法人責任制，完善法人資格管理、目標考核、監督約束等機制。改革工程監理制，明確監理發展定位和職責，引導監理企業轉型發展。完善招標投標制，改革資格審查和評標辦法，加強信用評價在招標投標中的應用，加大對圍標、串標等行為的重點監管和依法查處。強化合同管理制，完善合同管理體系，建立健全合同履約考核評價制度。
（21）推進公路養護管理體制改革。根據公路的不同功能定位，建立健全政府與市場合理分工的公路養護組織模式。按照國家財稅體制改革要求，科學劃分國道、省道、農村公路的養護管理職責。建立完善以公共財政為主的非收費公路養護保障機制，加強養護資金使用監管。深化全壽命周期養護成本理念，全面開展預防性養護。積極探索公路養護市場化機制，推進收費公路養護工程、普通國省干線大修養護工程向社會公開招投標，農村公路專業性養護工程采取政府購買服務等方式。組建區域性公路養護應急保通隊伍。
（22）完善公路運行管理機制。加強公路路面技術狀況和重大橋隧安全運行監測，完善公路災害預報預警體系。完善公路應急管理體系，加強跨部門、跨區域應急力量配備和協調，強化警地聯合應急機制建設。推進國家區域性公路交通應急反應與物資儲備中心建設。建立健全公路設施損毀、破壞責任倒查和追究制度。聯合工信、公安等部門完善公路源頭治超、聯合治超、科技治超工作機制，重點整治車輛非法改裝等行為。探索實行計重前置、非現場執法等公路治超方式。推進跨區域大件運輸一站式審批和一證通行。
（23）完善收費公路政策。立足我國基本國情和社會多元化的出行需求，按照使用者付費、債務風險可控等原則，完善收費公路發展機制。制定收費公路改革方案，加快推進《收費公路管理條例》修訂。改革收費公路管理模式，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預算管理；對采用政府與社會資本合作模式及社會資本全額投資建設的經營性高速公路，實行特許經營。改革收費公路通行費率形成機制，實現通行費率與營運服務水平等掛鉤。完善收費公路信息公開制度。
八、深化水路管理體制改革
（24）深化港口管理體制改革。理順港口管理體制，推動港口資源整合，促進區域港口集約化、一體化發展。完善現代港口服務體系，推動港口與臨港物流園區、保稅區等融合發展。完善港口岸線管理制度，提高岸線資源使用效率。支持國有港口企業創新建設、經營方式，發展混合所有制經濟。完善引航體制機制，建立健全引航服務標準和規范，加強引航服務與安全監督管理。
（25）深化航道管理體制改革。完善國家與地方航道管理機構的職責體系，逐步建立以中央和省兩級為主，相對集中的管理模式。加快推進長江航道管理體制改革，促進事企分開。根據事權與支出責任相適應的原則，推進界河航道管理體制改革，加強中央統一管理。建立健全跨區域內河航道管理機構，完善部屬航道管理機構與地方航道管理機構的聯動機制。理順通航建筑物管理體制，建立健全運轉高效的三峽等樞紐通航管理體制。
（26）深化海事管理體制改革。理順海事、港航等部門水上監督職責，實現統一高效管理。全面推進海事革命化、正規化、現代化建設，適應區域一體化發展要求，加強海事管理模式、監管方式創新，提升海事監管、航海保障和應急處置等能力。推進海事基層執法機構改革，加強現場執法。加快推進內河巡航救助一體化。完善船舶污染等突發事件應急處置機制。完善海事履約機制和海事磋商機制。完善與海警部門的協作機制，加強海上行政執法。
（27）深化搜救打撈體制改革。建立健全與現階段經濟社會發展相適應的現代化專業救助打撈體系，提升救助打撈能力。完善應急值班待命制度，科學配置救助打撈力量，探索建立海事巡航和專業救助聯動合作機制。加強與有關方面的應急聯動，完善海上搜救和重大海上溢油應急處置的機制，健全社會力量共同參與救助打撈的機制。推進交通運輸專業打撈單位市場化改革。加快救撈系統飛行單位機構改革，建立適應公共安全應急需求和符合國家民航規則標準的管理運行體制機制。
（28）深化交通公安管理體制改革。按照國家司法管理體制改革要求，深化交通公安的改革。積極推進交通公安正規化、專業化、現代化建設，全面提升交通公安工作和隊伍建設水平。加強水上治安綜合治理，創新立體化水上治安防控體系。深化行業內外合作，完善區域性和行業性相互補充的執法合作機制。
九、完善現代運輸服務體系
（29）深化公共交通體制機制改革。探索公共交通引導城市合理發展模式，完善城市交通擁堵綜合治理機制，科學引導公眾出行需求，合理控制私人小汽車的增長和使用，使公共交通成為公眾出行優選。改革公共交通管理體制，推動公共交通與城市土地使用一體化規劃，探索建立規劃、建設、運營一體化的管理模式。完善城市公共交通資源配置機制，優化公共汽電車、軌道交通線網布局，引導公共交通企業規模經營、適度競爭。完善城市公共交通發展績效評價體系，深化公交都市創建工作。健全城鄉和跨區域公共交通銜接機制，促進城鄉和區域公共交通協調發展。
（30）深化道路客運市場化改革。優化道路客運線網布局規劃，提高群眾換乘的便捷性。改革道路客運班線經營權配置機制，全面推進實施客運線路服務質量招投標制度。發揮市場在線路資源配置中的決定性作用，擴大企業在站點變更、班次增減、車輛更新等方面的經營自主權。創新客運組織和管理方式，適應多樣化的出行需求。完善農村客運運營機制，促進城鄉道路客運一體化發展。
（31）完善交通運輸促進物流業發展體制機制。推動物流管理體制改革，發揮交通運輸在物流業發展中的基礎和主體作用。完善交通運輸與發展改革、商務、海關、供銷等部門綜合協調機制，打破條塊分割和地區封鎖，加快形成跨區域物流大通道，降低物流成本。大力推廣多式聯運、甩掛運輸、共同配送等組織方式，支持無車承運人、貨運中介等管理方式創新。完善配送車輛進入城區作業相關政策，建立健全城市配送與車輛管理工作協作機制，著力解決物流運輸“最后一公里”問題。加強物流信息資源的整合利用，加快推進國家交通運輸物流公共信息平臺建設，促進各類平臺之間的互聯互通和信息共享。
（32）推進出租汽車行業市場化改革。科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權。完善出租汽車價格動態調整機制，形成與公共交通合理的比價關系。加強對手機召車等新型服務模式的規范管理，鼓勵發展多樣化約車服務。推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理，進一步形成暢通有序的行業訴求表達和權益保障機制。
（33）深化汽車維修和駕培市場化改革。建立實施汽車維修技術信息公開制度，促進維修市場公平競爭。推進汽車維修配件供應渠道開放流通，破除維修配件渠道壟斷，探索建立汽車維修配件質量追溯體系。鼓勵汽車維修企業開展連鎖經營或重組并購，打造優質品牌，提升服務水平和資源配置效率。深化機動車駕駛員培訓和道路從業人員培訓市場化改革，推動完善考培分離制度，強化專職駕駛員培訓。
十、完善交通運輸轉型升級體制機制
（34）完善智慧交通體制機制。研究制定智慧交通發展框架。加快推進交通運輸信息化、智能化，促進基礎設施、信息系統等互聯互通，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網。推動交通運輸行業數據的開放共享和安全應用，充分利用社會力量和市場機制推進智慧交通建設。完善交通運輸科技創新體制機制，強化行業重大科技攻關和成果轉化，推進新一代互聯網、物聯網、大數據、“北斗”衛星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用。完善對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制，培育建設一批國家級、省部級協同創新中心、重點實驗室、工程中心和研發中心。建立健全交通運輸領域科研設施和儀器設備開放運行機制。
（35）完善綠色交通體制機制。研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展。健全營運車船燃料消耗和主要污染物排放的市場準入和退出機制。加強綠色交通統計監測體系建設，完善重點交通運輸企業節能減排監管和工程建設生態保護制度。完善交通運輸節能減排產品（技術）推廣機制，大力推廣應用清潔能源。積極推進內河船型標準化。推廣合同能源管理，積極培育綠色循環低碳交通運輸服務機構，推進環境污染第三方治理。大力倡導綠色出行。
（36）完善平安交通體制機制。科學界定交通運輸管理部門與其他安全監管部門的責任界限，健全交通運輸安全生產責任體系。制定交通運輸安全監管工作責任規范，探索推行盡職免責的監管制度。健全交通運輸安全生產責任追究機制，強化落實安全生產“一票否決”制度。完善交通運輸隱患排查治理體系，健全安全生產重大隱患排查治理、報備、掛牌督辦等制度。建立交通運輸安全風險防控體系，健全安全風險辨識、評估、預防控制等制度。完善危險品運輸安全監督管理制度。建立交通運輸安全生產巡視制度。
（37）加強交通運輸對外合作與開放。貫徹落實國家“一帶一路”等戰略，推進陸上和海上戰略通道建設，推進區域交通互聯互通和國際運輸便利化。統籌國際國內兩個市場，深化交通運輸對外交流與合作，提高“引進來”和“走出去”水平。積極參與自由貿易試驗區建設，創新航運開放等政策。理順國際道路運輸管理體制，探索建立垂直管理與委托管理相結合的工作機制。
（38）推進交通運輸行業文化創新。深入實踐社會主義核心價值觀，大力培育和弘揚交通精神，增強交通運輸發展內生動力。完善交通運輸新聞發言人制度，改進信息發布和政策解讀工作。提升交通運輸輿情收集和研判能力，及時回應社會關切，注重引導社會輿情。推動交通運輸領域傳統媒體與新興媒體融合發展，提升交通運輸行業公共關系處理水平。
（39）完善交通運輸反腐敗體制機制。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。認真落實查辦案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告制度。完善懲治腐敗防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面的規章制度。深化交通運輸領域專項整治，著力解決招標投標、設計變更、物資采購、資金撥付等環節發生的腐敗問題。加強紀檢監察監督與巡視監督、審計監督的協調聯動。
十一、加強全面深化交通運輸改革的組織領導
（40）各部門各單位要把思想和行動統一到全面深化交通運輸改革的決策部署上，緊跟中央的新論斷、新規定、新要求，正確處理局部和全局、當前和長遠的關系，正確對待利益格局調整，確保改革任務落實到位。部和各級交通運輸部門要健全改革領導機構和辦事機構，加強改革的組織實施。要結合實際抓緊制定實施方案，細化實化改革任務和舉措，明確責任分工和時間表，建立改革任務臺帳，逐項抓好落實。要加強對改革任務進展情況的督查和評估，根據內外部因素變化及時作出調整，不斷推動改革取得實效。
（41）各部門各單位要充分發揮積極性、主動性、創造性，大膽探索，加強重大改革試點工作，以點帶面，推動交通運輸改革不斷深化。對一些暫時拿不準或不宜全面推開的改革，要選擇有代表性的地區和單位開展改革試點，形成經驗逐步推廣。要在試點實施過程中及時總結成功經驗，推動試點工作一批一批壓茬進行，梯次推進，加快形成一批可復制、可推廣的試驗成果。
（42）各部門各單位要加強統籌協調，統一思想，凝聚共識，破解難題，齊心協力推進改革。要加強對改革的統籌推進，充分調動各方面改革的積極性，加強溝通協作，共同研究破解改革中遇到的突出困難和問題。要加強宣傳和輿論引導，廣泛凝聚共識，形成改革合力，確保改革任務順利完成，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。


交通運輸部
2014年12月30日
（此件公開發布）