國家發展和改革委員會

國家發展改革委關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見



發改基礎[2015]969號



各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　交通運輸是國民經濟重要的基礎產業，對經濟社會發展具有戰略性、全局性影響。當前我國經濟發展進入新常態，穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險任務繁重。為貫徹落實黨中央、國務院工作部署，更好地發揮交通運輸在經濟社會發展中的支撐引領作用，使交通真正成為發展的先行官，現提出以下意見。

　　一、全面認識交通運輸發展形勢

　　“十二五”以來，我國交通運輸持續快速發展，初步形成以“五縱五橫”為主骨架的綜合交通運輸網絡，運輸能力大幅提升，服務質量顯著提高，技術裝備快速升級，體制改革加快推進，節能減排成效顯現，交通安全形勢穩定向好，總體適應經濟社會發展要求。但是，也存在一些系統性和結構性問題，如發展方式較為粗放，資源配置不盡合理，部分領域和環節存在短板，創新驅動能力不足，管理體系不夠完善等，難以適應新形勢下的新要求。

　　新常態下我國經濟發展轉入中高速增長，產業結構調整步伐加快，運輸需求規模和結構都將發生重大變化，個性化、多樣化需求日益增多。統籌“四大板塊”，實施三大戰略，要求重點區域交通加快發展、取得突破。推進以人為核心的新型城鎮化，要求構建城市群和都市圈交通網絡。全面建成小康社會，要求完善交通基本公共服務和交通安全保障體系。全面深化改革，要求深入推進交通運輸體制改革，釋放市場活力。綜合國際國內兩個市場、兩種資源，要求加快交通“走出去”步伐。推進綠色低碳發展，要求加快轉變交通發展方式。

　　為適應和引領新常態，要打破傳統模式的慣性思維，及時響應新的生產方式、新的業態模式和新的戰略需求，促進交通運輸由“跟跑型”向“引領型”轉變，通過加快補短板促進區域協調發展，通過優化布局引導經濟結構調整，通過加大投資力度服務穩增長穩投資，通過提高服務水平適應多樣化運輸需求。

　　二、創新交通運輸發展思路

　�。ㄒ唬┲笇�思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰略布局，圍繞實施國家重大戰略，立足當前經濟工作重心，著眼“十三五”謀篇布局，加快交通現代化進程，以交通重大項目為依托，創新體制機制，吸引社會資本增加投入，擴大基礎設施有效投資，促進交通運輸提質增效升級，為擴內需、穩增長發揮更加積極的作用。

　�。ǘ�）基本原則。規劃指導、落實項目，加強統籌規劃和科學論證，圍繞解決薄弱環節和“瓶頸”制約，加快推進前期工作，開工建設一批重大項目。需求導向、培育亮點，積極應對市場變化，拓展交通發展新領域，更好地滿足多樣化運輸需求。改革創新、激發活力，優化政府投資，改善政策環境，有效撬動社會資本，保持交通投資穩定增長。

　　三、加強交通規劃設計

　�。ㄈ�）加強長遠發展謀劃。開展中長期鐵路網規劃（2030年）修編工作，論證規劃研究項目的建設可能、建設時機，補充重大干線項目，完善高速鐵路網絡，推進鐵路分層規劃、分類建設。開展全國民用運輸機場布局規劃（2030年）修編工作，研究新增機場布局原則與方案，構建規模適當、結構合理、層次清晰、功能完善的民用機場體系。適時啟動中國現代交通發展戰略（中國交通2050）研究。

　　（四）支撐國家重大戰略實施。組織編制“一帶一路”綜合交通布局規劃、京津冀協同發展交通一體化規劃、城鎮化地區綜合交通網規劃，組織實施長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃，率先實施交通重大標志性工程，增強對區域協調發展的戰略支撐力。

　�。ㄎ澹┳龊谩笆�三五”交通規劃。圍繞形成國內國際通道聯通、區域城鄉覆蓋廣泛、樞紐節點功能完善、運輸服務一體高效的現代交通運輸體系，明確規劃目標、重點任務和三年行動計劃，推動建設廣覆蓋的基礎運輸網、高品質的快速運輸網和專業化的貨物運輸網，部分地區和領域率先實現交通運輸現代化。

　　（六）加強交通項目建設規劃。各地要重視和做好城市軌道交通建設規劃、城市群區域城際鐵路建設規劃等編制報送工作，我委將及時組織審核。請各地按照規劃確定的建設時序和規模，及時批復項目并啟動建設，項目基本方案、工程投資、建設年限等約束性內容原則上不得變更。

　�。ㄆ撸┙�立健全重大項目庫。按照“建設一批、啟動一批、儲備一批”的原則，建立重大項目庫，并根據需要從各地項目中及時優選、滾動調整和補充。我委將會同有關方面認真組織，加強協調，統一調度，狠抓落實，確保項目庫中項目順利推進。今后我委中央預算內投資安排交通項目原則上在項目庫中選擇。

　　四、加快實施交通重大項目

　�。ò耍┓e極推進三大戰略重大項目

　　“一帶一路”交通走廊。推進中老泰、中蒙、中俄、中巴、中吉烏、中哈、中塔阿伊、中印、中越等互聯互通交通基礎設施建設。建設中俄、中哈油氣管道。依托京津冀、長江三角洲、珠江三角洲，以福建為核心區，以大連、天津、青島、上海、寧波－舟山、福州、廈門、深圳等沿海港口為節點，構建對內連接綜合運輸大通道、對外輻射全球的海上絲綢之路走廊。建設環繞我國大陸的沿邊沿海普通國道，研究建設沿邊鐵路，研究瓊州海峽、渤海海峽跨海通道工程。

　　京津冀協同發展交通一體化。加快北京新機場建設，推進北京至霸州鐵路、北京新機場軌道交通快線等配套工程；建設北京至唐山城際鐵路，規劃研究天津至石家莊、天津至承德鐵路，打造“軌道上的京津冀”；建設首都地區環線高速公路，開工國家高速公路“斷頭路”，改造普通國道“瓶頸路段”。

　　長江經濟帶綜合立體交通走廊。推進黃金水道系統治理，開工建設南京以下12.5米深水航道二期工程，加快建設荊江河段航道整治工程，研究三峽水運新通道建設方案，推進長江船型標準化，加強沿江港口集疏運體系建設，重點解決“最后一公里”問題。研究建設沿江高速鐵路，建設商丘經合肥至杭州、徐州至鹽城等鐵路，香格里拉至麗江、六盤水至威寧（黔滇界）等公路。實施武漢、長沙、重慶、貴陽機場擴建，建設成都新機場。

　　（九）加快建設中西部（含東北）交通重大項目。加快中西部干線鐵路、普通國省干線公路、支線機場以及西部干線機場建設，重點加強進出疆、出入藏公路和鐵路建設。在原有規劃通道基礎上，建設中西部與東部地區對角連接新通道，溝通西南至華北地區、西北至東南地區。加強中西部地區新通道建設，研究將西北北部出海大通道和沿江綜合運輸大通道向西延伸。

　�。ㄊ�）推進實施新型城鎮化重大項目。統籌考慮城鎮化地區各種交通運輸方式合理分工和布局，線網布局最大程度連接城市群區域主要城鎮，提供快速度、公交化、大容量運輸服務，更好地滿足沿線密集客流需求。加快推進長江三角洲、珠江三角洲、長江中游城市群城際鐵路骨干網絡建設，推進其他城市群區域城際鐵路、高速公路建設。加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐的銜接，提升公路技術等級、通行能力和鐵路覆蓋率。

　�。ㄊ�一）加強改善民生重大項目

　　農村交通項目。實施扶貧開發超常規政策舉措，加強貧困地區特別是集中連片特困地區農村交通建設。加快推進建制村通瀝青（水泥）路，加強農村公路安保工程建設，強化農村渡口改造和溜索改橋。加強郵政基礎設施建設，提升郵政普遍服務能力。

　　城市綠色交通項目。發展多種形式的大容量公共交通，改善慢行交通設施條件，構建以公共交通為主的城市交通出行系統。提升公共交通裝備水平，鼓勵新能源車輛應用，加快老舊車輛更新淘汰。加強交通綜合管理，有效調控、合理引導個體機動化交通需求，倡導綠色出行。

　　五、積極培育新的增長點

　�。ㄊ�二）合理發展城市軌道交通。按照國家批準規劃積極穩妥推進城市軌道交通項目建設，鼓勵具備條件的城市啟動編制地面或高架敷設為主的輕軌系統規劃，逐步優化大城市軌道交通結構。積極發展現代有軌電車。

　　（十三）鼓勵開行市郊快鐵。推動國有鐵路按照市場化原則向社會資本開放“路權”，鼓勵城市政府與鐵路企業合作，充分利用既有鐵路、站點資源，采用政府購買服務等方式，開行市域（郊）快鐵。年內在北京、上海、廣州、武漢、鄭州等鐵路客運樞紐，增加市域（郊）快鐵開行對數，并選擇新的線路進行試點。

　�。ㄊ�四）研究建設貨運機場。鼓勵快遞物流企業、航空公司等各類企業投資建設和運營專業化貨運機場，打造具有綜合競爭力的航空物流樞紐，提高物流效率與組織水平，促進物流新業態健康發展。

　�。ㄊ�五）大力發展通用航空。加快落實國務院、中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，逐步有序放開低空空域，建立完善通用航空設施、保障和服務體系，提升通航飛行器制造水平，促進通用航空產業發展。

　�。ㄊ�六）加快建設城市停車場。加快制定國家層面的指導意見，采取有效措施和政策，鼓勵引導社會資本投資建設立體停車場，同時配建電動汽車充電位；在北京、杭州、鄭州等已出臺相關政策的城市加快推進落實，率先取得示范效應。

　�。ㄊ�七）優化銜接城市內外交通。改擴建城市道路、立交橋，采用交通控制、運輸組織等手段，緩解大城市對外干線公路與城市道路銜接路段擁堵狀況，盡快消除“進出城難”問題。加快建設鐵路樞紐貨運外繞線。

　　（十八）全面推進交通智能化。實施交通“互聯網+”行動計劃，研究建設新一代交通控制網工程。建設多層次綜合交通公共信息服務平臺、票務平臺、大數據中心，逐步實現綜合交通服務互聯網化。實施區域“一卡通”工程，建立交通基礎設施聯網監控系統，加快推進高速公路不停車聯網收費系統（ETC）建設。

　�。ㄊ�九）改造升級運輸裝備。根據運輸市場需求，鼓勵運輸企業更新和增購城市地鐵車輛、高速鐵路動車組、貨運飛機等運輸裝備，增強運輸能力，提高服務水平。

　　六、滿足多樣化運輸需求

　�。ǘ�十）推動實現聯程聯運。推進交通基礎設施、運輸裝備的標準化，以綜合交通樞紐為載體，加強設施一體化和運營組織銜接，推進集裝箱鐵水聯運，建設舟山江海聯運服務中心，推行客運“一票式”和貨運“一單制”聯程服務，方便旅客出行，提高貨運效率。

　�。ǘ�十一）統籌發展臨空臨港經濟。依托大型機場、港口、鐵路樞紐建設，促進臨空、臨港經濟發展，在部分城市開展試點示范，逐步完善配套政策。盡快編制完成《北京新機場臨空經濟區規劃》，引導疏解北京部分產業、人口和交通需求，優化提升首都核心功能，促進天津、河北經濟轉型升級。以上海、廣東、天津、福建自由貿易試驗區為重點，提升臨港產業發展水平，延伸和拓展產業鏈。

　�。ǘ�十二）有序發展高鐵經濟。干線鐵路建設要與城市規劃銜接，線路、車站工程與周邊土地綜合開發同步規劃、設計，具備條件的同步開工建設，發展通道經濟，引導城市空間布局調整。鐵路企業可與沿線政府建立利益共享和風險分擔機制，在新建鐵路項目開展綜合開發試點，根據車站建設規模和功能相應配套土地進行綜合開發，開發收益回饋鐵路建設。

　�。ǘ�十三）提升加強鐵路集裝箱運輸。加強疏港鐵路建設，加快推進鐵路集裝箱中心站建設，完善配套設施設備，優化鐵路集裝箱運輸調度與管理。有序推進中歐鐵路集裝箱班列發展，帶動沿線城市國際合作水平，改善產業發展環境。

　�。ǘ�十四）支持引導快遞快運發展。加快快遞園區和轉運中心建設，完善末端物流投遞網絡，推動配送網絡下沉至鄉村。完善政策、規范管理，推動快遞快運裝備、技術、服務標準化，加強運營安全監管。鼓勵快遞快運與制造業、電子商務等產業融合發展，充分利用現代信息技術，打造“互聯網+快遞快運”發展新模式。

　　七、深化體制機制改革

　�。ǘ�十五）繼續推進行政審批制度改革。我委正在研究進一步取消和下放核準、審批事項，并簡化保留事項的辦理程序，在取消和下放審批權限的同時，堅持放管結合、權責一致。各地要加強能力建設，真正做到接住管好，及時將重大項目審批、建設、投資安排、形象進度和存在問題等信息按要求在線報送我委。我委將加強事中事后監管，建立健全有效監管機制，做好跟蹤監測和檢查稽察，適時開展評估工作，對規劃實施中存在的困難將主動協調解決，對發現的嚴重違規行為將予以懲戒。

　　（二十六）推廣政府與社會資本合作模式（PPP）。根據交通基礎設施網絡性強、初期投入大、回收期長等特點，對交通PPP項目實施加強指導。探索采用網運分離、放開競爭性業務等思路，綜合考慮投資成本、價格變動、服務質量、規劃調整等因素，清晰界定項目投資風險邊界，采取特許經營、購買服務、股權合作等多種形式，給社會資本清晰的參與路徑、合理的投資回報預期，切實推動PPP項目落地。在北京、廣東、上海、湖北等地，選取交通示范項目，制定實施方案，力爭年內取得務實進展，我委研究安排中央預算內投資給予支持。

　�。ǘ�十七）完善交通運輸發展基金等政策。研究進一步支持鐵路發展基金的相關政策。研究改革政府專項建設資金使用方式，對經營性項目由直接投資項目改為與社會資本共同設立交通投資基金，降低社會資本投資風險，改善投資預期，放大政府投資效應，優先投資國家重大項目。研究設立長江經濟帶交通發展基金，支持區域交通建設。各地可借鑒京津冀地區建立城際鐵路投資協同機制、江西省設立鐵路產業投資基金等做法，研究出臺投資、土地等優惠政策，鼓勵民間資本設立交通產業投資基金，投資城際鐵路等資產界面清晰的項目。允許符合條件的、以新建項目設立的企業為主體發行項目收益債，支持交通重大項目發行永續期債券。規范和清理交通運輸領域收費，減輕運輸企業經營負擔。

　�。ǘ�十八）充分發揮政府資金引導作用。我委將加大中央預算內投資對交通基礎設施，特別是三大戰略交通重大項目建設的支持力度，重點投向中西部鐵路、城際鐵路、長江等內河高等級航道、中西部支線機場和西部干線機場等重大項目。各地要按照事權劃分，財政性資金向城際鐵路、城市軌道交通、普通國省道、農村公路、機場等領域傾斜，同時做好干線鐵路等項目建設資金配套。

　　八、健全縱橫協同聯動機制

　　（二十九）加強部門協調配合。我委將及時組織召開協商會議和專題會議，每月召開聯絡員碰頭會進行工作調度，主動協調解決工程方案、資金籌措、征地拆遷等重點難點問題，會同環保、國土等部門建立“綠色通道”，最大程度地縮短審批時間。對重大項目，我委將商請相關金融機構等在貸款融資等方面給予優先支持。

　　（三十）強化系統上下聯動。我委將與各地發改部門加強聯合調研、合作分析、信息共享、專題研討和業務培訓，凝聚系統共識，樹立一盤棋思想，加快推進定位轉型，調適理念、調適政策、調適方法，形成系統合力，共同推進交通重大戰略、重大規劃、重大項目、重大改革、重大政策制定和實施。

　　請各地發改部門進一步提高認識，加強組織領導，制定貫徹落實本意見的行動計劃，及時總結經驗，提出意見建議。我委將會同有關部門加強指導、協調和服務，共同推動各項任務順利完成。



國家發展改革委

2015年5月7日