財政部

關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見

財庫[2016]99號


黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,中央國家機關政府采購中心,中共中央直屬機關采購中心,全國人大機關采購中心,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、政府采購中心,新疆生產建設兵團財務局、政府采購中心:

　　加強對政府采購活動的內部控制管理,是貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措,也是深化政府采購制度改革的內在要求,對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法采購具有重要意義。近年來,一些采購人、集中采購機構和政府采購監管部門積極探索建立政府采購活動內部控制制度,取得了初步成效,但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發展不平衡等問題。為了進一步規范政府采購活動中的權力運行,強化內部流程控制,促進政府采購提質增效,現提出如下意見:

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。

　　貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照“四個全面”戰略布局,適應政府職能轉變和構建現代財政制度需要,落實政府采購法律法規要求,執行《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會﹝2012﹞21號)和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會﹝2015﹞24號)相關規定,堅持底線思維和問題導向,創新政府采購管理手段,切實加強政府采購活動中的權力運行監督,有效防范舞弊和預防腐敗,提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益,提高政府采購公信力。

　　(二)基本原則。

　　1.全面管控與突出重點并舉。將政府采購內部控制管理貫穿于政府采購執行與監管的全流程、各環節,全面控制,重在預防。抓住關鍵環節、崗位和重大風險事項,從嚴管理,重點防控。

　　2.分工制衡與提升效能并重。發揮內部機構之間,相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約作用,合理安排分工,優化流程銜接,提高采購績效和行政效能。

　　3.權責對等與依法懲處并行。在政府采購執行與監管過程中貫徹權責一致原則,因權定責、權責對應。嚴格執行法律法規的問責條款,有錯必究、失責必懲。

　　(三)主要目標。

　　以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線,通過制定制度、健全機制、完善措施、規范流程,逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度,做到約束機制健全、權力運行規范、風險控制有力、監督問責到位,實現對政府采購活動內部權力運行的有效制約。

　　二、主要任務

　　(一)落實主體責任。

　　采購人應當做好政府采購業務的內部歸口管理和所屬單位管理,明確內部工作機制,重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等的管理。

　　集中采購機構應當做好流程控制,圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點內容和環節加強管理。

　　監管部門應當強化依法行政意識,圍繞放管服改革要求,重點完善采購方式審批、采購進口產品審核、投訴處理、監督檢查等內部管理制度和工作規程。

　　(二)明確重點任務。

　　1.嚴防廉政風險。牢固樹立廉潔是政府采購生命線的根本理念,把紀律和規矩挺在前面。針對政府采購崗位設置、流程設計、主體責任、與市場主體交往等重點問題,細化廉政規范、明確紀律規矩,形成嚴密、有效的約束機制。

　　2.控制法律風險。切實提升采購人、集中采購機構和監管部門的法治觀念,依法依規組織開展政府采購活動,提高監管水平,切實防控政府采購執行與監管中的法律風險。

　　3.落實政策功能。準確把握政府采購領域政策功能落實要求,嚴格執行政策規定,切實發揮政府采購在實現國家經濟和社會發展政策目標中的作用。

　　4.提升履職效能。落實精簡、統一、效能的要求,科學確定事權歸屬、崗位責任、流程控制和授權關系,推進政府采購流程優化、執行順暢,提升政府采購整體效率、效果和效益。

　　三、主要措施

　　(一)明晰事權,依法履職盡責。采購人、采購代理機構和監管部門應當根據法定職責開展工作,既不能失職不作為,也不得越權亂作為。

　　1.實施歸口管理。采購人應當明確內部歸口管理部門,具體負責本單位、本系統的政府采購執行管理。歸口管理部門應當牽頭建立本單位政府采購內部控制制度,明確本單位相關部門在政府采購工作中的職責與分工,建立政府采購與預算、財務(資金)、資產、使用等業務機構或崗位之間溝通協調的工作機制,共同做好編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等工作。

　　2.明確委托代理權利義務。委托采購代理機構采購的,采購人應當和采購代理機構依法簽訂政府采購委托代理協議,明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。采購代理機構應當嚴格按照委托代理協議開展采購活動,不得超越代理權限。

　　3.強化內部監督。采購人、集中采購機構和監管部門應當發揮內部審計、紀檢監察等機構的監督作用,加強對采購執行和監管工作的常規審計和專項審計。暢通問題反饋和受理渠道,通過檢查、考核、設置監督電話或信箱等多種途徑查找和發現問題,有效分析、預判、管理、處置風險事項。

　　(二)合理設崗,強化權責對應。合理設置崗位,明確崗位職責、權限和責任主體,細化各流程、各環節的工作要求和執行標準。

　　1.界定崗位職責。采購人、集中采購機構和監管部門應當結合自身特點,對照政府采購法律、法規、規章及制度規定,認真梳理不同業務、環節、崗位需要重點控制的風險事項,劃分風險等級,建立制度規則、風險事項等臺賬,合理確定崗位職責。

　　2.不相容崗位分離。采購人、集中采購機構應當建立崗位間的制衡機制,采購需求制定與內部審核、采購文件編制與復核、合同簽訂與驗收等崗位原則上應當分開設置。

　　3.相關業務多人參與。采購人、集中采購機構對于評審現場組織、單一來源采購項目議價、合同簽訂、履約驗收等相關業務,原則上應當由2人以上共同辦理,并明確主要負責人員。

　　4.實施定期輪崗。采購人、集中采購機構和監管部門應當按規定建立輪崗交流制度,按照政府采購崗位風險等級設定輪崗周期,風險等級高的崗位原則上應當縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應當定期采取專項審計等控制措施。建立健全政府采購在崗監督、離崗審查和項目責任追溯制度。

　　(三)分級授權,推動科學決策。明確不同級別的決策權限和責任歸屬,按照分級授權的決策模式,建立與組織機構、采購業務相適應的內部授權管理體系。

　　1.加強所屬單位管理。主管預算單位應當明確與所屬預算單位在政府采購管理、執行等方面的職責范圍和權限劃分,細化業務流程和工作要求,加強對所屬預算單位的采購執行管理,強化對政府采購政策落實的指導。

　　2.完善決策機制。采購人、集中采購機構和監管部門應當建立健全內部政府采購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。對于涉及民生、社會影響較大的項目,采購人在制定采購需求時,還應當進行法律、技術咨詢或者公開征求意見。監管部門處理政府采購投訴應當建立健全法律咨詢機制。決策過程要形成完整記錄,任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策。

　　3.完善內部審核制度。采購人、集中采購機構確定采購方式、組織采購活動,監管部門辦理審批審核事項、開展監督檢查、做出處理處罰決定等,應當依據法律制度和有關政策要求細化內部審核的各項要素、審核標準、審核權限和工作要求,實行辦理、復核、審定的內部審核機制,對照要求逐層把關。

　　(四)優化流程,實現重點管控。加強對采購活動的流程控制,突出重點環節,確保政府采購項目規范運行。

　　1.增強采購計劃性。采購人應當提高編報與執行政府采購預算、實施計劃的系統性、準確性、及時性和嚴肅性,制定政府采購實施計劃執行時間表和項目進度表,有序安排采購活動。

　　2.加強關鍵環節控制。采購人、集中采購機構應當按照有關法律法規及業務流程規定,明確政府采購重點環節的控制措施。未編制采購預算和實施計劃的不得組織采購,無委托代理協議不得開展采購代理活動,對屬于政府采購范圍未執行政府采購規定、采購方式或程序不符合規定的及時予以糾正。

　　3.明確時限要求。采購人、集中采購機構和監管部門應當提高政府采購效率,對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進口產品、答復詢問質疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項,要細化各個節點的工作時限,確保在規定時間內完成。

　　4. 強化利益沖突管理。采購人、集中采購機構和監管部門應當厘清利益沖突的主要對象、具體內容和表現形式,明確與供應商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限,細化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關人員與供應商有利害關系的,應當嚴格執行回避制度。

　　5. 健全檔案管理。采購人、集中采購機構和監管部門應當加強政府采購記錄控制,按照規定妥善保管與政府采購管理、執行相關的各類文件。

　　四、保障措施

　　采購人、集中采購機構和監管部門要深刻領會政府采購活動中加強內部控制管理的重要性和必要性,結合廉政風險防控機制建設、防止權力濫用的工作要求,準確把握政府采購工作的內在規律,加快體制機制創新,強化硬的制度約束,切實提高政府采購內部控制管理水平。

　　(一)加強組織領導。建立政府采購內部控制管理工作的領導、協調機制,做好政府采購內部控制管理各項工作。要嚴格執行崗位分離、輪崗交流等制度,暫不具備條件的要創造條件逐步落實,確不具備條件的基層單位可適當放寬要求。集中采購機構以外的采購代理機構可以參照本意見建立和完善內部控制管理制度,防控代理執行風險。

　　(二)加快建章立制。抓緊梳理和評估本部門、本單位政府采購執行和監管中存在的風險,明確標準化工作要求和防控措施,完善內部管理制度,形成較為完備的內部控制體系。

　　(三)完善技術保障。運用信息技術落實政府采購內部控制管理措施,政府采購管理交易系統及采購人內部業務系統應當重點強化人員身份驗證、崗位業務授權、系統操作記錄、電子檔案管理等系統功能建設。探索大數據分析在政府采購內部控制管理中的應用,將信息數據科學運用于項目管理、風險控制、監督預警等方面。

　　(四)強化運行監督。建立內部控制管理的激勵約束機制,將內部控制制度的建設和執行情況納入績效考評體系,將日常評價與重點監督、內部分析和外部評價相結合,定期對內部控制的有效性進行總結,加強評估結果應用,不斷改進內部控制管理體系。財政部門要將政府采購內部控制制度的建設和執行情況作為政府采購監督檢查和對集中采購機構考核的重要內容,加強監督指導。

　財政部

　　2016年6月29日