中共中央辦公廳 國務院辦公廳

中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于創新政府配置資源方式的指導意見》


新華社北京1月11日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新政府配置資源方式的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
《關于創新政府配置資源方式的指導意見》全文如下。
改革開放以來，隨著市場化改革的不斷深化，市場在資源配置中的作用日益增強，政府配置資源的范圍和方式也在不斷調整。在社會主義市場經濟條件下，政府配置的資源主要是政府代表國家和全民所擁有的自然資源、經濟資源和社會事業資源等公共資源。為解決當前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務供給不足等突出問題，需要從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，創新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。按照黨中央、國務院決策部署，現就創新政府配置資源方式提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，主動適應把握引領經濟發展新常態，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，提高政府治理能力和水平，著力推進供給側結構性改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。對于適宜由市場化配置的公共資源，要充分發揮市場機制作用，切實遵循價值規律，建立市場競爭優勝劣汰機制，實現資源配置效益最大化和效率最優化。對于不完全適宜由市場化配置的公共資源，要引入競爭規則，充分體現政府配置資源的引導作用，實現政府與市場作用有效結合。對于需要通過行政方式配置的公共資源，要遵循規律，注重運用市場機制，實現更有效率的公平性和均等化。通過創新公共資源配置方式，促進經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則
——問題導向、分類施策。針對政府配置資源方式單一、行政性配置手段較多的突出問題，堅持從體制上改革突破，構建科學、合理、規范的公共資源配置長效機制。根據各類公共資源的不同情況和特點，分類分領域創新資源配置方式。
——提高效率、促進公平。正確處理效率與公平的關系，更加注重公共資源配置的公平性，充分發揮市場機制作用，拓展競爭性配置的公共資源范圍，以資源配置方式創新推動實現公平配置基礎上的效率提升，努力實現全體人民公平分享公共資源收益。
——平臺整合、信息共享。整合分散設立的各類公共資源交易平臺，立足公共服務職能定位，完善管理規則，優化市場環境，著力構建規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系。依托大數據、云計算等信息技術，加快推進交易全過程電子化，實現交易全流程公開透明和信息共享。
——依法依規、創新監管。堅持運用法治思維和法治方式，著力健全規劃、產權、監管等各方面制度，推動各類公共資源依法依規、公開透明配置。嚴格區分政府資源配置職能和監管職能，創新資源配置監管方式，實現對公共資源配置的動態和全程監管。
（三）改革目標。創新政府配置資源方式，自然資源方面要以建立產權制度為基礎，實現資源有償獲得和使用；經濟資源方面（主要指金融類和非金融類經營性國有資產）要突出國有資本的內在要求，明確委托代理關系的制度安排，建立健全國有資本形態轉換機制；社會事業資源方面（主要指非經營性國有資產）要引入市場化手段和方法，實現更有效率的公平性和均等化，促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。
到2020年，公共資源產權制度進一步健全，形成合理的資源收益分配機制，資源所有者權益得到進一步保障；行政性配置范圍進一步厘清，結構進一步優化，市場配置資源的決定性作用明顯增強；以目錄管理、統一平臺、規范交易、全程監管為主要內容的新型資源配置體系基本建立，資源配置過程公開公平公正，公共資源配置的效益和效率顯著提高。
二、創新自然資源配置方式
法律明確規定由全民所有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、無居民海島、灘涂等自然資源，建立明晰的產權制度、健全管理體制，對無線電頻率等非傳統自然資源，推進市場化配置進程，完善資源有償使用制度。
（四）建立健全自然資源產權制度。堅持資源公有、物權法定，明確全部國土空間各類自然資源資產的產權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。區分全民所有和集體所有，明確國家對全民所有的自然資源的所有者權益。除具有重要生態功能及農牧民從事農牧業生產必需的資源外，可推動自然資源資產所有權和使用權相分離，明確自然資源所有權、使用權等產權歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能。
（五）健全國家自然資源資產管理體制。區分自然資源資產所有者和監管者職能，健全國家自然資源資產管理體制，依照法律規定，由國務院代表國家行使所有權，探索建立分級代理行使所有權的體制。劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責體制。完善自然資源監管體制，強化各自然資源管理部門監管職能，使自然資源資產所有者和監管者相互獨立、相互配合、相互監督。
（六）完善自然資源有償使用制度。建立健全全民所有自然資源的有償使用制度，更多引入競爭機制進行配置，完善土地、水、礦產資源和海域有償使用制度，探索推進國有森林、國有草原、無居民海島有償使用。在充分考慮資源所有者權益和生態環境損害成本基礎上，完善自然資源及其產品價格形成機制。發揮資源產出指標、使用強度指標及安全標準等的標桿作用，促進資源公平出讓、高效利用。
（七）發揮空間規劃對自然資源配置的引導約束作用。以主體功能區規劃為基礎，整合各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，合理布局城鎮空間、農業空間和生態空間，劃定城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，科學配置和嚴格管控各類自然資源。健全國土空間用途管制制度，將開發強度指標分解到各縣級行政區，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態空間，確定林地、草原、河流、湖泊、濕地、荒漠等的保護邊界，嚴禁任意改變用途。
（八）推進無線電頻率、空域等資源優化配置。對地面公眾移動通信使用頻率等商用無線電頻率、電信網碼號等資源，要逐步探索引入招投標、拍賣等競爭性方式進行配置。優化空域資源配置，提高空域資源配置使用效率，增加民航可用空域，深化低空空域管理改革。
三、創新經營性國有資產配置方式
對于金融類和非金融類經營性國有資產，要建立健全以管資本為主的國有資產管理體制，優化國有資本布局，推動國有資本合理流動、有序進退和優化配置，提高國有資本配置效率和效益。
（九）優化國有資本布局。緊緊圍繞服務國家戰略，統籌規劃國有資本戰略布局，建立動態調整機制。落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，優化國有資本重點投向和領域，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。完善國有資本退出機制，研究國家持股金融機構的合理比例，對系統重要性金融機構保持控制力，對其他機構按照市場化原則優化股權結構，激發社會資本活力。
（十）完善國有資本授權經營體制。建立以管資本為主的國有資產監管體系，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。國有資本投資、運營公司通過開展投資融資、產業培育、資本整合等，優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。
（十一）建立健全國有資本形態轉換機制。堅持以管資本為主，以提高國有資本流動性為目標，積極推動經營性國有資產證券化。建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快處置低效無效資產，支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等市場，以市場公允價格處置國有資產，實現國有資本形態轉換，用于國家長遠戰略、宏觀調控以及保障基本民生的需要，更好服務于國家發展目標。
（十二）規范經營性國有資產處置和收益分配。企業重大資產轉讓應依托統一的公共資源交易平臺公開進行。重大經營性國有資產出租、出借要引入市場機制，做到公開、公正、透明。建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，國有資本收益和國有資產處置等非稅收入，必須按規定及時足額上繳國庫并納入政府預算，更多用于保障和改善民生，國家另有規定的從其規定。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，劃轉部分國有資本充實社保基金。
（十三）強化國有資本基礎管理。守住防止國有資產流失的底線。強化國有產權流轉環節監管，創新監管方式和手段，協同推進監管工作，按照收放有度要求，實現維護出資人權益和尊重企業自主經營權的有效結合。
四、創新非經營性國有資產配置方式
對用于實施公共管理和提供公共服務目的的非經營性國有資產，堅持公平配置原則，積極引入競爭機制提高配置效率，提高基本公共服務的可及性、公平性。
（十四）推進政事分開、管辦分離。區分政府作為資源配置者和行業監管者的不同職能，創新和改進政府直接配置資源的方式，強化教育、醫療、養老、文化、體育等部門的行業監管職能。放開相關行業市場準入，放松價格管制，促進公平競爭。區分基本與非基本公共服務，理順政府與事業單位在基本公共服務供給中的關系，推進政事分開、事企分開、管辦分離。創新與事業單位運行相適應的制度體系，健全事業單位法人治理結構。
（十五）推進基本公共服務均等化。圍繞均等化、標準化、法治化，加快健全國家基本公共服務制度，制定國家基本公共服務清單，動態調整服務項目和標準，促進城鄉區域間服務項目和標準有機銜接，推動基本公共服務公平共享。合理確定各級政府的財政事權和支出責任。加強基本公共服務資源均衡配置，推動基層基本公共服務資源優化整合，提高服務效率。
（十六）創新公共服務供給方式。建立政府主導、社會參與、自主運行、公眾監督的多元化公共服務供給體制。各地區各部門可以根據需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，擴大和改善公共產品和服務供給。推進公益類事業單位改革，強化公益屬性，創新體制機制，提高供給質量和效益。制定發布政府購買服務指導性目錄，引入競爭機制，提高財政資金使用效率。采取人員培訓、項目指導、公益創投等多種途徑和方式，提升事業單位、企業和社會組織承接政府購買服務能力。
（十七）推進非經營性國有資產整合與共享。在清產核資、界定產權的基礎上，進一步打破部門行政化分割，構建共享平臺，實現公共科技、教育、醫療、文化等資源開放共享。建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費。對行政事業單位超標準配置、低效運轉或者長期閑置資產，要建立完善的調劑機制，有效盤活存量資產，實現高效利用。按規定程序報經批準后，允許將部分閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產。
（十八）推進行政事業單位資產規范管理。依據行政事業單位職能及其工作性質，按完成職能的最低限度和最優標準配置資產。制定行政事業單位資產配置標準體系，針對通用、專用資產實施不同的配置標準。嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開。建立健全全方位、多層次的資產管理和監督體系，建立工作機制，加強資產使用、處置和收益管理，確保規范高效使用、公開透明處置，確保資產處置收入和出租、出借收入應收盡收，防止國有資產流失。
五、創新資源配置組織方式
著眼于各類資源的整合管理和高效利用，依托國家公共資源交易服務平臺，加強清查核算和綜合管理，創新服務方式，構建新型組織和服務體系。
（十九）建立公共資源目錄清單。結合編制權責發生制政府綜合財務報告制度中的資產負債表、自然資源資產負債表，全面開展公共資源清查，系統梳理現有政府配置公共資源的數量和范圍、各項資源產權歸屬、市場化配置情況以及監管主體、監管制度等。對公共資源進行適當分類并按類逐項登記，明確資源底數。建立完善的資源申報、登記、調整、公開和報告制度，資源清單根據資源變動進行動態調整、及時更新。
（二十）加快推進公共資源交易全過程電子化。按照國務院辦公廳印發的《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》精神，推動公共資源交易全過程電子化，充分發揮信息技術在提高交易效率和透明度，節約資源和交易成本，解決公共資源配置領域突出問題方面的優勢，實現公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變，為市場主體和社會公眾服務，為行政監督部門依法履職提供便利。積極穩妥推進公共資源電子交易系統市場化競爭，引導市場主體參與平臺服務供給。做好國家公共資源交易平臺和不動產統一登記平臺的對接和數據共享。
（二十一）完善市場交易機制。在摸清底數的基礎上，對政府配置資源中應該或可以通過市場化方式配置的資源，按照應進必進、能進必進的原則，嚴格將其納入統一的公共資源交易平臺進行規范交易，采取招拍掛或其他方式進行配置。針對不同公共資源特點，明確交易基本規則，準確評估資源價值，嚴格規范交易程序，確保交易過程公開公平公正。培育資源價值評估的專業人才隊伍，完善相關技術標準體系。
（二十二）建立健全信息服務機制。推動各級公共資源交易平臺加大信息公開力度，依法公開交易公告、資格審查結果、成交、履約及變更等信息。加快建立市場信息共享數據庫和驗證互認機制，逐步實現市場主體登記注冊信息全國范圍內共享互認。建立公共資源交易市場主體信用信息庫，實現市場主體信用信息共享。加強公共資源交易數據統計分析、綜合利用和風險監測預警，為市場主體、社會公眾和行政監管部門提供信息服務。
六、創新資源配置監管方式
全面履行政府監管職能，轉變監管理念，堅持運用法治思維和法治方式，創新監管機制和監管方式，構建依法監管與信用激勵約束、政府監管與社會監督相結合的新型監管格局。
（二十三）加強和完善信用監管。加快推進社會信用體系建設，建立健全市場主體信用評價制度，建立信用信息互通共享機制，完善全國信用信息共享平臺，健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。充分發揮信用管理在事中事后監管中的作用，將市場主體參與公共資源交易活動的信用信息作為實施監管的重要依據，建立失信黑名單制度，強化信用約束。
（二十四）加強和完善協同監管。在理順各部門監管職責、落實執法責任的基礎上，以加強市場監管為重點，建立健全行業主管部門監管、國有資產監管與行政審批、司法、監察、審計監督等銜接機制，建立跨部門、跨區域執法協作機制，推動實現各部門和地區之間監管資源共享、聯動預防監控、聯動檢查處理，形成各司其職、各負其責、橫向協調、縱向聯通的協同監管新格局。
（二十五）加強和完善動態在線監管。運用互聯網和大數據技術，依托政務服務網上平臺，對公共資源配置項目規劃、評估、審核、交易、收支等過程實施電子化行政監督，全面記錄各市場主體、服務機構、監管機構信息，形成來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究的完整信息鏈條，實現實時動態監管和在線即時監督監測。
（二十六）加強和完善全過程監管。嚴格執行招標投標法、政府采購法等法律法規，規范招標人、投標人、評價人、中介機構等相關方行為，依法依規公開相關信息，確保公共資源配置全過程公開透明。強化懲戒措施，依法糾正和查處違法違規行為，并及時向社會公布。
七、強化組織領導和實施保障
（二十七）加強組織領導。各地區各部門要充分認識創新政府配置資源方式改革的重要性，把創新政府配置資源方式列入重要工作日程，完善工作機制，明確和落實責任分工。強化輿論引導，大力宣傳和解讀創新政府配置資源方式的重要意義和政策措施。加強調查研究、政策指導和工作協調，及時掌握和研究解決資源配置改革中的困難和問題。強化督查考核，建立科學的績效考核制度，對公共資源配置情況定期開展績效評估和綜合性考核。
（二十八）鼓勵開展改革探索。創新政府配置資源方式涉及面廣，情況復雜，各地區各部門要結合工作實際，積極開展改革探索，建立健全有效推進改革的問責、容錯和糾偏機制。在維護全國統一大市場的前提下，支持各地區在新型城鎮化、國資國企改革、區域性金融市場和金融機構、房地產稅、養老和醫療保障等方面探索創新。各�。ㄗ灾螀^、直轄市）可根據經濟社會發展需要，將部分經營性國有資產由實物形態轉變為資本形態，將部分統籌使用后仍閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產，其經營收益或出讓變現所得上繳財政，統籌用于保障和改善民生。認真總結各地區在實踐中的經驗做法，及時加以推廣。
（二十九）建立健全法律法規。健全政府配置資源相關法律法規和規章，加大法律法規立改廢釋工作力度，著力完善資源產權制度，調整相關法律法規中有關市場準入、市場主體資格、行政許可等方面不符合市場化改革方向的規定，明確資源所有者權益，健全資源產權占有、使用、收益、處分制度。根據創新政府配置資源方式需要，加快修訂完善涉及自然資源、經濟資源、社會事業資源配置等方面法律法規。加快制定有關產權保護、社會信用、公平競爭等方面法律法規。
（三十）完善相關配套制度。根據法律法規的制定和修改情況，加快完善市場準入和退出、交易規則、公平競爭、特許經營等方面的配套制度，協同推進行政審批、財稅、金融、投資、價格、國有企事業單位等各方面改革。加快制定完善自然資源、公共服務領域專項規劃，科學建立公共服務和公共設施配置定額指標、資源開發強度指標、使用效率指標、效益評價指標，合理確定并公布指標標準，指導和引導地方各級政府和市場主體合理配置資源。建立健全促進資源節約集約利用、資源管理責任以及政府考核、激勵、監督等方面制度。建立健全資源配置信息公開和公眾參與制度，資源配置目標、原則、程序、配置結果等信息，除涉及國家安全內容外，要一律向社會公開，充分發揮社會公眾和第三方專業機構在創新政府配置資源方式工作中的積極作用。