[ 謝維雁 ]——(2002-11-30) / 已閱44309次
（3）全面性。也可稱為覆蓋面的廣泛性。在成文憲法國家，憲法是特殊部門法。其特殊性表現(xiàn)為：一般部門法僅調(diào)整社會(huì)關(guān)系的一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域，而憲法調(diào)整的是全面的社會(huì)關(guān)系，即對(duì)本國社會(huì)關(guān)系的各個(gè)重要領(lǐng)域都作了原則的規(guī)定。[21]憲法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的全面性，決定了憲法效力也具有全面性，即憲法在本國社會(huì)關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域都全面有效，這構(gòu)成了憲法效力區(qū)別于一般法律效力的重要特點(diǎn)。憲法效力的全面性，即憲法在各個(gè)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域中的有效性，使由此形成的憲法秩序成為一國社會(huì)的基礎(chǔ)性秩序，整個(gè)社會(huì)都受到憲法的規(guī)制和指引。
（4）憲法效力保障的專門化與多元化。憲法效力保障的專門化，是指各憲政國家對(duì)其憲法的保障呈專門化趨勢，包括專門的保障機(jī)構(gòu)、保障制度。雖然憲法學(xué)者對(duì)憲法效力的最高性應(yīng)否具有一種有效的保障仍存有分歧[22]，但在實(shí)踐中，越來越多的國家不僅承認(rèn)憲法的效力高于一般法律，而且對(duì)憲法效力的最高性設(shè)置了一系列保障制度，包括：明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個(gè)國家法律體系中處于最高法律地位；明確規(guī)定修改憲法的特別程序，以保證憲法效力的穩(wěn)定性；建立憲法訴愿制度，使任何認(rèn)為自己憲法權(quán)利受到侵犯的公民，在窮盡其他一切救濟(jì)方法之后，被允許向憲法法院或其他類似機(jī)構(gòu)提起憲法訴訟，并由司法機(jī)關(guān)依憲法作出裁決；建立違憲審查度制度，由特定國家機(jī)關(guān)對(duì)立法和行為進(jìn)行合憲性審查，排除違憲的法律、行為。但各憲政國家對(duì)憲法效力保障的具體制度、措施并非單一模式，而是呈多元化發(fā)展趨勢，其中最為典型的是違憲審查制。違憲審查制是憲法效力保障制度中最為重要的專門的制度性保障，起源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案。從實(shí)踐看，各憲政國家都是根據(jù)自身實(shí)際來建立違憲審查制的。根據(jù)審查機(jī)關(guān)及審查程序不同，大體形成了三種類型：第一種類型是立法機(jī)關(guān)或國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查制，即由立法機(jī)關(guān)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。第二種類型是司法審查制，即由普通法院行使違憲審查權(quán)。第三種類型是特設(shè)機(jī)關(guān)審查制，即由專門設(shè)立的機(jī)關(guān)如憲法法院、憲法委員會(huì)等行使違憲審查權(quán)。三種類型并無高下之分，其實(shí)質(zhì)都在于排除違憲的法律和行為，使憲法的普遍效力不受損害，并在立法和行為中得以持續(xù)貫徹。憲法效力保障制度多元化發(fā)展因于各國的傳統(tǒng)理念和制度背景，是憲政主義普遍原理民族化、各別化的重要體現(xiàn)。
我國憲法的效力存在如下特點(diǎn)：
（1）憲法效力存在區(qū)際差異。根據(jù)“一國兩制”原則，香港、澳門及未來臺(tái)灣實(shí)行各自獨(dú)特的法律制度，我國已形成不同的“法域”[23]。在特別行政區(qū)，憲法是否當(dāng)然地具有普遍效力？有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除憲法第31條關(guān)于設(shè)立特別行政區(qū)的規(guī)定外，其它的憲法條文都不適用特別行政區(qū) [24]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國憲法作為國家的根本大法，應(yīng)適用于香港和澳門特別行政區(qū)。只是由于“一國兩制”的基本方針，在適用時(shí)有其特點(diǎn)，憲法在特別行政區(qū)的適用原則包括：憲法作為一個(gè)整體對(duì)特別行政區(qū)適用；憲法在特別行政區(qū)的適用，需要遵循“一國兩制”的基本方針；凡是憲法關(guān)于維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的規(guī)定，必須適用于特別行政區(qū)；在“兩種制度”方面，憲法關(guān)于社會(huì)主義制度和政策的條文規(guī)定，不適用于特別行政區(qū)[25]。應(yīng)當(dāng)說后一種觀點(diǎn)更為可取。但無論如何，憲法的絕大多數(shù)條款不能在特別行政區(qū)實(shí)施是不容置疑的。因此，憲法在特別行政區(qū)的效力不具有普遍性，這與憲法在大陸地區(qū)的效力相比較，具有很大的不同。憲法效力在不同特別行政區(qū)也存在差異，我把憲法效力的這一特點(diǎn)稱之為憲法效力的區(qū)際差異[26]。
（2）強(qiáng)調(diào)憲法抽象效力，忽視憲法規(guī)范的實(shí)際效力。這表現(xiàn)在：第一，在我國憲政實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)作為整體的憲法的政治功用，即權(quán)力及其運(yùn)行過程的合憲性，而憲法規(guī)范對(duì)具體社會(huì)關(guān)系的規(guī)制（即憲法的社會(huì)功用）、對(duì)其他法律規(guī)范的違憲（或合憲）審查（即憲法的法律功用），既少程序措施，又無制度保障。這必然導(dǎo)致憲法效力法律特征的弱化。第二，憲法規(guī)范以國體、政體、權(quán)利義務(wù)等實(shí)體規(guī)范為重心，殊少程序性規(guī)范，至今未確立正當(dāng)法律程序原則。程序及正當(dāng)法律程序的觀念、價(jià)值的缺席，使憲法喪失了實(shí)踐的品性[27]，“實(shí)體”憲法淪為紙上的憲法，憲法僅具有一種抽象的整體效力，難以在具體的社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮實(shí)效。第三，憲法在香港、澳門特別行政區(qū)同樣有效和適用，是重抽象效力、忽視憲法規(guī)范實(shí)際效力這一憲法效力特征的典型實(shí)例。憲法在特別行政區(qū)的有效性，是就憲法的抽象效力而言，而非指具體憲法規(guī)范的實(shí)效。我國憲法效力的這一特征也可以概括為重效力而輕實(shí)效[28]，或者重應(yīng)然效力而輕實(shí)然效力。
（3）憲法效力的保障制度不健全。我國1982年憲法在序言中規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高法律效力。”第5條進(jìn)一步規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。可見，我國憲法對(duì)自身效力作了比較明確的規(guī)定。但正如有學(xué)者警告的，“世界上沒有一部憲法，它的效力只是來自于自己的規(guī)定”[29]。憲法并未規(guī)定保障憲法效力的專門機(jī)構(gòu)及其工作程序，也未建立憲法訴愿制度。因此，實(shí)踐中，我國憲法的效力并未得到有效保障。可以說，憲法效力的保障制度在我國基本上還是一種待建的制度。
三、 憲法效力的實(shí)現(xiàn)
憲法效力的實(shí)現(xiàn)，是指憲法得到社會(huì)公眾和組織的普遍遵守和有權(quán)機(jī)關(guān)公正而適當(dāng)?shù)膶?shí)際執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)憲法條文的預(yù)設(shè)目的和憲政秩序的動(dòng)態(tài)過程及最終結(jié)果。憲法效力的實(shí)現(xiàn)不同于憲法的效力。憲法的效力，僅僅標(biāo)示著憲法依據(jù)合法程序得以在立憲機(jī)關(guān)獲得通過并予以公布，表明一種規(guī)范狀態(tài)的憲法的客觀存在，意味著憲法規(guī)范被適用、被遵守的可能性。說憲法具有效力并不意味著憲法規(guī)范實(shí)際上為人們所遵守、服從和適用。憲法效力的實(shí)現(xiàn)不僅表明了憲法規(guī)范的客觀存在，而且更進(jìn)一步揭示了憲法規(guī)范對(duì)具體個(gè)案的實(shí)際規(guī)制，體現(xiàn)為公民、社會(huì)組織和國家機(jī)關(guān)行為的合憲性和對(duì)違憲行為的有效校正。憲法效力的實(shí)現(xiàn)，意味著人們就像憲法規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)那樣行為而行為，憲法規(guī)范實(shí)際上被適用和被服從。憲法效力的實(shí)現(xiàn)，是憲法效力的實(shí)證化，是立憲的根本目的所在，是憲政價(jià)值由理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。
憲法效力實(shí)現(xiàn)的根據(jù)有四。其一，是國家權(quán)力。一方面，同法律效力一樣，憲法效力的獲得或喪失依據(jù)國家權(quán)力。另一方面，憲法效力的實(shí)現(xiàn)也以國家權(quán)力為基礎(chǔ)。人們對(duì)憲法的遵守與服從，固然與他們對(duì)憲法的信仰和對(duì)秩序社會(huì)的自我認(rèn)同有關(guān)，但更主要的仍是對(duì)國家權(quán)力的敬畏。人們一旦不遵守或不服從憲法規(guī)范，國家權(quán)力就以制裁等方式所體現(xiàn)的強(qiáng)制作用力對(duì)這種行為予以校正。憲法規(guī)范的每次適用與遵守，都以國家權(quán)力為后盾。其二，是民眾意志。憲法效力的實(shí)現(xiàn)同憲法所體現(xiàn)的民眾意志密切相關(guān)。憲法效力的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于憲法主體的自愿遵守和適用，對(duì)憲法的自愿遵守和適用要求憲法在最大程度上體現(xiàn)民眾意志即憲法的民主化。其三，是知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。一方面，對(duì)憲法特別是憲法規(guī)范內(nèi)容的理解是人們遵守、服從與適用憲法的前提，因此，憲法要具有實(shí)效，它首先就應(yīng)當(dāng)為人們所認(rèn)知。另一方面，對(duì)憲法的遵守和適用也因于經(jīng)驗(yàn)。人們之所以遵守和適用憲法，是因?yàn)閼椃ㄔ谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，具有真理性，憲法是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物；同時(shí)也因?yàn)椋藗冊(cè)陂L期的社會(huì)生活中認(rèn)識(shí)到不遵守、不適用憲法是錯(cuò)誤的，其錯(cuò)誤在于它不僅是一種應(yīng)受“制裁”的行為，而且是一種對(duì)社會(huì)秩序有損害的行為。因此，對(duì)憲法的遵守和適用本身也是理性經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果[30]。其四，是憲法的科學(xué)性。憲法的科學(xué)性是憲法效力實(shí)現(xiàn)的前提，因?yàn)樗钌畹馗灿谏鐣?huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。違背客觀規(guī)律而不具有科學(xué)性的憲法，雖可在一時(shí)為強(qiáng)力所推行，但不為民眾所認(rèn)同，最終將失去其效力。
憲法效力實(shí)現(xiàn)的基本方式有兩種：一是憲法遵守。憲法遵守是指一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定從事各項(xiàng)行為[31]，包括對(duì)憲法禁止性規(guī)定的服從、憲法權(quán)利的行使和憲法義務(wù)的履行。憲法遵守是憲法效力實(shí)現(xiàn)的最基本的方式，它意味著憲法規(guī)范在憲法主體行為中的貫徹和落實(shí)。憲法為憲法主體遵守的普遍性程度是憲法規(guī)范產(chǎn)生實(shí)效的核心指數(shù)。遵守憲法的普遍性程度越高，憲法效力的實(shí)現(xiàn)也就越充分。如果不遵守憲法成為一種普遍現(xiàn)象，則表明憲政機(jī)制失靈，憲法的效力難以實(shí)現(xiàn)。在成熟的憲政法治社會(huì)，憲法效力的實(shí)現(xiàn)主要依賴于憲法主體對(duì)憲法規(guī)范的全面遵守。這首先就要求憲法主體對(duì)憲法規(guī)范的認(rèn)知，因此，加強(qiáng)普法宣傳，提高民眾對(duì)憲法的認(rèn)知水平，是當(dāng)務(wù)之急。二是憲法適用。憲法適用是指特定國家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和程序，將憲法規(guī)范運(yùn)用于具體的法律事實(shí)的專門活動(dòng)[32]，它包括立法機(jī)關(guān)的適用、行政機(jī)關(guān)的適用和司法機(jī)關(guān)的適用。憲法適用實(shí)質(zhì)上是特定國家機(jī)關(guān)憑借國家權(quán)力使憲法規(guī)范在處理具體法律事實(shí)中得以強(qiáng)制落實(shí)，這是憲法效力實(shí)現(xiàn)的最重要的方式。同時(shí)，違憲審查和違憲責(zé)任的追究作為憲法適用的核心內(nèi)容，又有力地促進(jìn)了對(duì)憲法的遵守。因此，憲法適用既是憲法效力實(shí)現(xiàn)的方式，又是憲法效力實(shí)現(xiàn)的保障。在憲法適用中，司法機(jī)關(guān)的適用最為關(guān)鍵，“憲法的司法適用性是憲法法律性的本質(zhì)要求和體現(xiàn)，憲法的司法化是憲法獲得實(shí)在法性質(zhì)的根本標(biāo)志和途徑”[33]。
如何使憲法效力更為充分地實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩方面入手：一是優(yōu)化憲法實(shí)施的環(huán)境。包括，（1）政治民主化。憲法是民主政治的制度化、法律化，民主政治既是憲法產(chǎn)生的前提，又是憲法在實(shí)際社會(huì)生活中產(chǎn)生實(shí)效的民眾基礎(chǔ)。民主政治愈是健全、完善，憲法的效力便愈是能更充分地實(shí)現(xiàn)。（2）經(jīng)濟(jì)自由化。“憲法產(chǎn)生于近代市場經(jīng)濟(jì)”[34]。這是因?yàn)椋鳛閼椃ㄋ枷牖A(chǔ)和價(jià)值訴求的平等自由，最初根源于自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，只有經(jīng)濟(jì)的自由化即市場經(jīng)濟(jì)下，平等自由的觀念才會(huì)普及并為全社會(huì)所接受，憲法本身也才會(huì)為全社會(huì)所普遍認(rèn)同，憲法的效力才能真正實(shí)現(xiàn)。（3）文化理性化。所謂理性文化，是隨著商品經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展而發(fā)展起來的民主的、大眾的和科學(xué)的文化，它是憲法產(chǎn)生的思想文化條件。同時(shí)，它也為憲法效力的實(shí)現(xiàn)提供觀念支持，它一方面構(gòu)成了社會(huì)主體憲法行為的文化根據(jù)，另一方面又構(gòu)成了社會(huì)主體憲法觀念、憲法信仰的邏輯基礎(chǔ)，它使憲法效力及其實(shí)現(xiàn)保持著某種穩(wěn)定性。二是完善憲法自身的內(nèi)容。包括：（1）增強(qiáng)憲法的科學(xué)性。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，憲法指導(dǎo)思想要科學(xué)。一方面，作為社會(huì)主義國家的憲法，其指導(dǎo)思想要概括、抽象，只須明確社會(huì)主義性質(zhì)和方向即可；另一方面，我國政府分別于1997年和1998年簽署《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》（全國人大常委會(huì)已于2001年2月28日批準(zhǔn)）和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，憲法的指導(dǎo)思想要與憲政性結(jié)合起來，應(yīng)將民主、人權(quán)、法治一同確立為憲法指導(dǎo)思想。第二，憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)要科學(xué)。憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)包含假定條件、行為模式、法律后果三個(gè)部分。我國現(xiàn)行憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)欠嚴(yán)謹(jǐn)，須進(jìn)一步明確規(guī)定違憲構(gòu)成和違憲責(zé)任。第三，憲法內(nèi)容要科學(xué)。現(xiàn)行憲法中經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)文化政策內(nèi)容太多太詳細(xì)，可考慮憲法中只規(guī)定根本性、全局性的問題，且盡量只規(guī)定原則 [35]。（2）確立正當(dāng)法律程序原則，使憲法規(guī)范具有可操作性。一方面，要增加憲法中程序性條款的規(guī)定，使憲法程序更健全、更完善。另一方面，要樹立程序本位觀念，使憲法程序具有價(jià)值上的獨(dú)立性，在實(shí)踐中排除違反憲法程序的立法和行為的有效性。正當(dāng)法律程序已經(jīng)成為許多國家憲法的基本原則之一，其價(jià)值和理性基礎(chǔ)被證明具有普遍性。在我國未來的修憲中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這一原則。（3）健全憲法效力保障制度。主要內(nèi)容包括：在憲法條文中明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個(gè)國家法律體系中處于最高法律地位，具有最高法律效力，而不僅僅是在憲法序言中闡述；增加憲法修改難度，明確規(guī)定修改憲法的更為嚴(yán)格而規(guī)范的特別程序，以憲法內(nèi)容的穩(wěn)定促進(jìn)憲法效力的穩(wěn)定性；建立違憲審查的專門性機(jī)構(gòu)，確立違憲審查制度，制度性地排除違憲的法律和行為，使憲法的效力在法律和行為領(lǐng)域徹底貫徹；建立憲法法院，確立憲法訴愿和憲法審判制度，認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵犯的任何公民，在窮盡其他一切救濟(jì)方法之后，應(yīng)當(dāng)被允許向設(shè)立的憲法法院或類似機(jī)構(gòu)以憲法有關(guān)規(guī)定為依據(jù)提起憲法訴訟。憲法法院或類似機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法規(guī)定作出的裁決，實(shí)質(zhì)就是憲法效力的實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
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[8] 2001年下半年，以最高法院關(guān)于山東齊玉苓案的批復(fù)為契機(jī)，對(duì)憲法司法化的研究成為憲法學(xué)界空前的熱點(diǎn)，出現(xiàn)了一大批以此為主題的論文。（因其太多，在此無法列舉，可參見當(dāng)時(shí)有關(guān)期刊）。實(shí)際上，在此之前也有學(xué)者就這一主題做了富有成效的研究，其中前引王磊著《憲法的司法化》一書及《中國憲法的司法適用性探討》（胡錦光，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第5期）一文可為代表。
[9] 童之偉：《“憲法司法化”引出的是是非非》，《中國律師》2001年12期。
[10][11] 王振民：《法院與憲法：論中國憲法的可訴性》，載張衛(wèi)平主編：《司法改革評(píng)論》（第一輯），中國法制出版社2001年。
[12] 《世界憲法全書》，青島出版社1997年，第826頁。
[13] 劉向文、宋雅芳著：《俄羅斯聯(lián)邦憲政制度》，法律出版社1999年版，第39—40
頁。
[14] 《北京大學(xué)法學(xué)百科全書—憲法學(xué)行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第504頁。
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