[ 何寧湘 ]——(2003-7-29) / 已閱46291次
對事業單位人事爭議仲裁的法律適用等相關問題的思考
四川成都精濟律師事務所 何寧湘
〖導語〗
我國人事制度改革隨著國家改革開放以及各項改革的逐步試點與擴展也進行了不少嘗試，國家在2002年正式提出了對全國范圍內的國家事業單位人事制度改革，隨即在2002年7月6日國務院辦公廳發布了國辦發〔2002〕35號文 《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》。據此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常務會議審議通過了川辦發〔2002)40號《四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事業單位人事制度改革正式開始。
2003年3月24日四川省人事廳公布了《關于印發四川省事業單位〈聘用合同書〉等樣本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府辦公廳轉發省政府辦公廳關于印發四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法的通知(成辦發［2003］43號)， 2003年6月13日成都市教育局《關于轉發〈四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法〉的通知》(成教人［2003］22號)，學校人事制度改革也在今年暑假期間正式實施。
編者對《四川省事業單位人員聘用制管理試行辦法》以及《聘用合同書》樣本進行了研究，對于這兩個文件內所涉及到的“人事爭議仲裁”問題，圍繞我國仲裁法律制度的歷史沿革、依據我國現行仲裁法律法規的立法精神原則進行初步研究，作淺析如下：
〖我國仲裁法律制度的歷史沿革〗
一、第一階段：建立了國際貿易仲裁與海事仲裁制度
新中國成立后，我國以行政決定的方式，首先建立了國際貿易仲裁與海事仲裁。先后實施了：
1、中央人民政府政務院關于在中國國際貿易促進委員會內設立對外貿易仲裁委員會的決定【1954-05-06】
2、中國國際貿易促進委員會對外貿易仲裁委員會仲裁程序暫行規則【1956-03-31】
3、國務院關于在中國國際貿易促進委員會內設立海事仲裁委員會的決定【1958-11-21】
4、中國國際貿易促進委員會海事仲裁委員會仲裁程序暫行規則【1959-01-08】
建立了民間仲裁機構、當事人自愿選擇、選擇適用國法律和國際慣例、一裁終局等原則的國際貿易仲裁制度。
二、第二階段：1、建立了經濟合同仲裁、技術合同仲裁制度
進入80年代，我國為適應改革開放、以經濟建設為中心，發展社會主義商品經濟的要求，我國頒布實施了《經濟合同法》，為與此配套，國務院以行政法規形式頒布了《中華人民共和國經濟合同仲裁條例[失效]【1983-08-22】》。此后經國務院批準，由國家科學技術委員會令第11號頒布《技術合同仲裁機構管理暫行規定[失效]【1991-01-21】》。至此建立起了適應我國當時經濟發展需要的經濟合同仲裁與技術合同仲裁制度。
2、建立了勞動仲裁制度
進入90年代，我國勞動用工制度開始松動，勞動者已在各企業事業開始流動，為適應勞動人力市場的需要，適應勞動爭議解決的需要《勞動部辦公廳轉發上海市試行勞動仲裁員、仲裁庭制度的兩個文件的通知【1991-11-28】》，我國開始在上海市國營企業進行勞動爭議仲裁試點，作為勞動爭議仲裁制度的嘗試。
1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過《中華人民共和國勞動法》。
《勞動法》第十章勞動爭議，以國家基本法確立了勞動仲裁制度。1993年8月1日頒布了《國營企業勞動爭議處理暫行規定》[廢止]，1987年8月15日實施《國營企業勞動爭議處理暫行規定》[廢止]。1993年7月6日中華人民共和國國務院第117號令頒布《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》。
在此階段內，我國出現了涉外經濟合同、經濟合同、技術合同以及勞動合同四個方面的糾紛、爭議仲裁制度，其中僅有勞動合同仲裁制度的設立是以法律形式確立的，機構設在市縣級勞動行政機關。涉外經濟合同仲裁制度是民間性質，而經濟合同與技術合同仲裁制度的設立基本是以行政法規方式設立的，且仲裁機構分別設在各工商行政管理機關與各級科委。
在此期間，1993年5月24日國家外國專家局1993年第2號令發布《外國文教專家聘用合同爭議仲裁暫行規定》，仲裁機構設在國家外國專家局及省級局，適用《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國民法通則》。
三、第三階段：建立基本統一的仲裁法律制度
1994年8月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國仲裁法》，于1995年9月1日施行。我國以《仲裁法》規范統一了民商范疇內，涉外及國內糾紛仲裁制度，并以法律明確了民間仲裁、仲裁機構設在省會城市、仲裁不受地域限制、一裁終局、法院不再受理、仲裁需當事人明確協議等基本原則。
為貫徹實施《仲裁法》，國務院先后下發了1994年11月13日國辦發［1994］99號《國務院辦公廳關于做好重新組建仲裁機構和籌建中國仲裁協會籌備工作的通知》，國辦發〔1995〕38號《國務院辦公廳關于進一步做好重新組建仲裁機構工作的通知》，1995年7月28日國辦發［1995］44號[國務院辦公廳關于印發《重新組建仲裁機構方案》、《仲裁委員會登記暫行辦法》、《仲裁委員會仲裁收費辦法》的通知]， 《仲裁法》實施廢止原由工商行政機關與科委承擔的經濟合同與技術合同仲裁，至此我國統一了民商糾紛案件范圍內的涉外、涉內糾紛的仲裁。
與《仲裁法》并行的仲裁制度只有勞動爭議仲裁。這是國家考慮到勞動爭議的特殊性與更好的保護勞動者權益而作的勞動爭議仲裁法律制度設置。
四、人事爭議仲裁與其他仲裁的出現
為適用社會主義市場經濟的發展和人事制度改革的深化，考慮到人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時得到解決，勢必損害當事人的合法權益，影響社會的穩定和社會主義市場經濟的發展，1996年5月24日人事部下發了人發〔1996〕46號《人事部關于成立人事部人事仲裁公正廳有關問題的通知》，1997年8月8日人事部人發[1997]71號下發《人事爭議處理暫行規定》，1999年9月6日人事部人發[1999]99號下發《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》，這便是人事爭議仲裁的提出與行政設立。而此時，勞動爭議仲裁制度早已建立，并已建立起一套基本完整的仲裁后的法律救濟制度，也為廣大勞動者接受和知曉。由于市場經濟的迅速發展，勞動者原有的身份界線已被打破，至少在人們觀念上與用工選擇上身份界線被打破。原事業單位在體制上、用工方面已打破嚴格界線，甚至部分事業單位已實行了勞動合同制，各地勞動行政機關也不同程度的介入了事業單位用工方面的勞動監察工作，不少原人事爭議已到勞動仲裁委員會解決糾紛，同時《仲裁法》也已生效實施。產生人事爭議仲裁未納入仲裁法律調整范圍這種情況的原因大致有二：1、《仲裁法》起草與通過時，人事爭議仲裁尚未提出，此項改革在政策上、操作上尚不成熟。2、國家人事制度改革政策出臺時機不成熟，決策高層同意先作政策調整，待成熟時在立法。
在1999年9月6日人事部人發[1999]99號《人事爭議處理辦案規則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》下發前，沈陽市、南京市、深圳市、武漢市、云南省、安徽省就依據“國家有關規定，結合我市實際情況”制定了“人事爭議仲裁暫行規定”，其適用范圍為“適用于本市政府所屬的國家行政機關與公務員之間除申訴事項以外的人事爭議，事業單位與職員、專業技術人員之間的人事爭議，以及企業與經營管理人員、專業技術人員之間因人才流動、履行聘用合同發生的爭議。”(以1990年《沈陽市人事爭議仲裁暫行規定》和1999年《沈陽市人事爭議仲裁暫行辦法》為例)，由此可見，未載明制定依據，仍是政府行政行為。在此后到2003年6月30日有重慶市人事爭議仲裁條例、湖南省、吉林省、北京市以及西藏自治區“人事爭議仲裁辦法”，其中在2003年1月1日--6月30日前發布的有北京市和西藏自治區。《北京市人事爭議仲裁辦法》的制定依據是“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當事人的合法權益，根據本市實際情況，制定本辦法。”，適用范圍為“第二條本辦法適用于本市事業單位與其工作人員之間因人事關系的建立、變更、解除等發生的人事爭議，以及按照國家和本市有關規定應當仲裁的其他人事爭議。”而《西藏自治區人事爭議仲裁暫行辦法》“為保證公正及時地處理人事爭議，保護單位和個人的合法權益，維護社會穩定，根據有關法律、法規和國家有關人事爭議處理的規定，結合我區實際，制定本辦法。” 的規定較為有意思：1、制定依據涉及法律法規但未載明；2、未明確適用范圍；3、設立了“人事爭議處理實行一級仲裁制度”。
綜上，我們不難看出，各地的“辦法”仍為地方行政法規或規章，無法律制定依據，機構均設在人事部門。值得一提的是，已頒布“辦法或條例”的均為省、自治區和直轄市。
在此期間，1996年7月8日中國銀行中銀卡[1996]21號下發了《中國銀行人民幣長城卡退單糾紛仲裁辦法》1998年1月8日中國建設銀行建總發[1998]6號下發《中國建設銀行內部經濟糾紛調解仲裁辦法》。它均屬于金融系統內部糾紛爭議處理范疇。
1999年4月1日國家質量技術監督局令第4號《產品質量仲裁檢驗和產品質量鑒定管理辦法》，它也屬于質量技監局內部操作規定，該文第三條規定，產品質量仲裁檢驗（以下簡稱仲裁檢驗）是指經省級以上產品質量技術監督部門或者其授權的部門考核合格的產品質量檢驗機構（以下簡稱質檢機構），在考核部門授權其檢驗的產品范圍內根據申請人的委托要求，對質量爭議的產品進行檢驗，出具仲裁檢驗報告的過程，其規定的仲裁并不具有仲裁法律師特征。
上述三種“仲裁”實不屬于仲裁法律制度范疇。
在此期間，1994年8月26日 國務院證券委員會 證委發〔1994〕20號《國務院證券委員會關于指定中國國際經濟貿易仲裁委員會為證券爭議仲裁機構的通知》，1994年10月11日證監發字[1994]139號《中國證券監督管理委員會關于證券爭議仲裁協議問題的通知》，1999年8月30日中國保險監督管理委員會下發保監發[1999]147號《關于在保險條款中設立仲裁條款的通知》，2003年4月4日中國國際貿易促進委員會、中國國際商會通過了《中國國際經濟貿易仲裁委員會金融爭議仲裁規則》，上述均是依據《仲裁法》而作出的具體仲裁操作形式及適用《仲裁法》的具體要求。
到本文完稿之日前(2003年7月29日)，涉及人事爭議仲裁的最新國家文件為：2002年7月6日國務院辦公廳發布了國辦發〔2002〕35號文 《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》。
〖現行人事爭議仲裁政策規定的行政特征〗
一、 制定依據：
國辦發〔2002〕35號文，規定“為妥善處理人員聘用工作中出現的各種問題，及時化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權益，要建立和完善事業單位人事爭議仲裁制度，及時公正合理地處理、裁決人員聘用中的爭議問題。受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，當事人可以申請當地人事爭議仲裁委員會仲裁。仲裁結果對爭議雙方具有約束力。”是各地制定人事爭議仲裁文件的主要依據和政策依據。
二、仲裁事項的范圍：
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