[ 王勇 ]——(2012-3-7) / 已閱16125次
王勇 華東政法大學(xué)
關(guān)鍵詞: 政府信息公開/經(jīng)濟分析/基本制度
內(nèi)容提要: 政府信息公開制度的建立是時代的要求，但是，這卻需要一個艱難的較長階段。本文運用經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)理論，具體分析政府信息公開問題，這主要包括：政府信息的生產(chǎn)與提供的經(jīng)濟分析、政府信息公開的成本效益分析、對政府不公開信息的制裁的分析等基本內(nèi)容。通過運用經(jīng)濟學(xué)的分析方法，從新的角度為政府信息公開法律制度的建立提供經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)，并從嶄新的角度了解政府公開信息的難點，加深對政府信息公開的必要性的認(rèn)識，樹立建立政府信息公開制度的信念。
政府信息公開是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。[1]這里，政府信息公開重點體現(xiàn)在公開上。政府信息公開要求對政府信息不加隱蔽，在本質(zhì)上，政府信息具有“不加隱蔽”性；同時，政府信息公開中的公開一詞也可作為動詞使用，“使秘密的成為公開”指的也是一種行為，因而，政府信息公開也是一種行為的過程。
僅僅這樣理解政府信息公開還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，運用經(jīng)濟分析的方法，對政府信息公開制度予以經(jīng)濟分析有助于更好的理解這一制度。對此，在具體經(jīng)濟分析之前，我們先探究一些方法性問題和明確一些基本事實，然后，從政府信息的生產(chǎn)與提供、政府信息公開的成本效益，以及對不公開政府信息要受到制裁的角度予以經(jīng)濟分析。
一、政府信息公開的經(jīng)濟分析需要明確的幾個問題
首先，用經(jīng)濟學(xué)方法研究政府信息公開，就是將經(jīng)濟學(xué)的理論和經(jīng)驗主義結(jié)合運用于其制度的分析中，注重法律的實證和規(guī)范經(jīng)濟分析。這里，我們強調(diào)運用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公開問題，“只要有人類活動，就會有交易成本，它廣泛存在于社會生活的方方面面，無處不在，無時不有”。[2]
其次，經(jīng)濟分析法律一般不涉及正義性問題，這包括在懲治方面。在法律懲戒措施問題上，對經(jīng)濟學(xué)家來說，制裁就像是價格。 [3]因而，在分析政府信息公開時，我們可以假設(shè)對政府信息公開問題的制裁就是對政府不公開或不完全公開其應(yīng)該公開的信息而采取的批評或其他嚴(yán)厲法律懲戒措施。重點分析價格即制裁對行為的效應(yīng)，而不著重從正義的角度考慮政府信息公開問題是可以采用的一種方法。盡管法律研究的經(jīng)濟學(xué)方法被批評為忽視了“正義”， [4]但是，“正義”本身是一個比較復(fù)雜的問題，它容易使我們的研究有過多的感情色彩，從而導(dǎo)致脫離實際的結(jié)論。另外，對于“正義”，不同的學(xué)者也有著不同的解釋。這里，我們所研究的是對政府的法律制裁與政府相應(yīng)的行為反映的關(guān)系問題，并不談及正義性的問題。當(dāng)然，我們首先假設(shè)政府對較嚴(yán)厲的法律制裁的反應(yīng)是：采取更少的會被制裁的行為，即盡可能的公開其應(yīng)該公開的信息。
再次，信息是公共產(chǎn)品，在信息的產(chǎn)權(quán)界定方面有特殊的要求。由于信息的生產(chǎn)是有代價的，而信息的傳遞費用卻相對較少，所以消費者希望成為信息的“搭便車者”，這就意味著需要政府在信息市場上進(jìn)行干預(yù)以增加所生產(chǎn)的信息數(shù)量。在信息市場，政府干預(yù)可以采用的形式是：(1)政府提供信息；(2)政府對私人提供的信息給與補貼。 [5]另外還有一種形式即對信息產(chǎn)權(quán)的建立和保護(hù)。
但是，信息產(chǎn)權(quán)的界定與產(chǎn)權(quán)的交易是不完全的。這是因為，一方面，作為公共產(chǎn)品的信息在產(chǎn)權(quán)界定方面有特殊的要求；另一方面，經(jīng)濟人的機會主義傾向與理性能力的有限程度會給產(chǎn)權(quán)問題帶來影響，產(chǎn)權(quán)客體的錯綜復(fù)雜和人的有限理性使得產(chǎn)權(quán)之間的界限實際上是相對的而不可能是絕對的，這樣，產(chǎn)權(quán)的界定是不完全的。另外，產(chǎn)權(quán)的交易也是不完全的。產(chǎn)權(quán)交易是通過簽訂與執(zhí)行合約完成的，但是，由于人們的有限理性，在產(chǎn)權(quán)的交易合同中，人們無法預(yù)料未來合同存續(xù)過程中可能出現(xiàn)的一切偶然事件并提前作出安排，因而，有可能表現(xiàn)出機會主義的特征。所以說，綜上原因，信息交易需要“交易費用”，這種費用又有其特殊性。本來，交易費用的影響會使產(chǎn)權(quán)依賴市場無形之手靠個體的理性選擇就自動促成社會整體效用最大化，但是，由于作為公共產(chǎn)品的信息的產(chǎn)權(quán)的特殊性，就需要用制度進(jìn)行規(guī)范，這樣才能達(dá)到社會整體效用最大化的效果。
另外，分析政府信息公開要意識到政府及其官員具有利己性的傾向。“經(jīng)濟人” [6]假設(shè)說明自然人是具有利己傾向的，事實上，并非只有普通公民或經(jīng)濟人的行為具有利己傾向，政府官員及其組成的政府機構(gòu)雖然具有謀求公共利益的職責(zé)和意愿，但他們與普通公民一樣也有著自身利益，政府決策不可能完全超越這種利益。在缺乏有效的制度約束的條件下，政府利己行為對公共利益具有很大的危害性，表現(xiàn)在信息公開問題上，趨向封閉信息。
最后，要認(rèn)識到政府信息的公共產(chǎn)品性要求信息資源必須共享。一個公共產(chǎn)品具有兩個關(guān)聯(lián)密切的特征：1、消費的非競爭性：一個人對公共產(chǎn)品的消費并不減少可供其它消費者的消費量，以及2、非排他性：排除沒有付費的消費者來消費這個產(chǎn)品的成本如此之高以至于沒有利潤最大化的企業(yè)愿意提供這種產(chǎn)品。 [7]所以，政府信息是典型的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品就要共享。實際上，信息化與信息社會要求政府信息資源自由流動，以促進(jìn)經(jīng)濟增長。而做到政府信息資源的共享，就必須信息流動。信息的價值能否體現(xiàn)，信息的流動性是關(guān)鍵。政府控制約80％的社會信息，擁有最大的信息資源。做到資源的共享，就要流動，做到流動就必須政府信息公開。目前，利用科學(xué)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在網(wǎng)上公開政府信息，進(jìn)行電子政務(wù)的建設(shè)是實現(xiàn)政府信息資源共享的最佳途徑，而這些正是政府信息公開的具體表現(xiàn)。
明確以上認(rèn)識，這就對我們的分析奠定了基礎(chǔ)，實際上，這里的分析主要是通過經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)理論提供一種思考的方法。凱恩斯曾經(jīng)說過：經(jīng)濟學(xué)的理論并未提供一套立即可用的完整結(jié)論。它不是一種教條，而是一種方法、一種心靈的器官、一種思維的技巧。所以，理論運用的結(jié)果實質(zhì)是我們思維方式的擴展。
二、政府信息的生產(chǎn)與提供
（一）政府信息的生產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)界定
信息是公共產(chǎn)品，所謂公共產(chǎn)品，是指那些能夠同時供許多人享用的物品，并且它的成本不隨享用的人數(shù)規(guī)模和地域范圍的變化而變化。信息就具有這種公共產(chǎn)品性。
信息具有的特點決定它是生產(chǎn)成本很高而傳輸成本很低的公共產(chǎn)品。事實上，一旦生產(chǎn)者將信息賣給買者，買者將成為最初生產(chǎn)者的一個潛在競爭者。買者只需傳輸成本就可以重新將信息賣出。 [8]所以，消費者往往通過支付傳輸成本而充當(dāng)“免費搭乘者”。在這種情況下，按照經(jīng)濟學(xué)家的觀點，就需要政府干預(yù)信息市場，提供信息。這時我們就面對一個有趣的課題，政府提供所有的信息么？當(dāng)然不是，政府的干預(yù)可以采取下面幾種方式：(1)政府提供信息；(2)對私人信息產(chǎn)品的生產(chǎn)提供補貼；(3)信息產(chǎn)權(quán)的建立和保護(hù)。 [9]
政府的前述兩種方式與信息產(chǎn)權(quán)的建立與保護(hù)是密切相關(guān)的。產(chǎn)權(quán)界定的最大意義在于有效配置資源，減少資源浪費。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)是以產(chǎn)權(quán)作為變量來研究資源配置效率問題的經(jīng)濟學(xué)，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)是人類最初的狀態(tài)，私有產(chǎn)權(quán)并不是與生俱來的。私有產(chǎn)權(quán)代替共有產(chǎn)權(quán)的條件有兩個：一是資源稀缺；二是建立私有產(chǎn)權(quán)制度的收益要超過其花費的成本。
在共有產(chǎn)權(quán)下，共同體共同享受其收益或承擔(dān)其損失，對于每一個主體來說，權(quán)利、收益與損失的界限是不明確的，這樣就很容易造成部分成員的努力所帶來的收益由大家共享，而另一部分成員的浪費所造成的損失由大家共擔(dān)的情形。這就是經(jīng)濟學(xué)上的“外部性”問題。而私有產(chǎn)權(quán)則通過將外部性內(nèi)部化來減少這種浪費，給市場主體提供激勵和約束，引導(dǎo)高效率的資源配置。私有產(chǎn)權(quán)界定的最大意義在于能有效地克服外部性，為產(chǎn)權(quán)主體的行為選擇提供穩(wěn)定的預(yù)期，從而引導(dǎo)和激勵人們最大限度地利用自身的知識和已有的外在資源，創(chuàng)造更多的效用。所以，產(chǎn)權(quán)是作為克服外部性的工具出現(xiàn)的。
總體上說，信息作為公共物品是必須由政府來生產(chǎn)的，同時，如果把信息分為私人信息與公共信息，在法律技術(shù)上，也是可以界定產(chǎn)權(quán)的。但是，在現(xiàn)有立法中，從私人產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)上來說，可以界定產(chǎn)權(quán)的主要是專利、版權(quán)及商標(biāo)等知識財產(chǎn)，對于私人的信息，尚待于立法上的進(jìn)一步完善，而對于政府所提供的信息，顯然是公共信息，產(chǎn)權(quán)也只能是公有的。針對公共信息、私人信息，如果進(jìn)行必要的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)，這會有助于政府有效的干預(yù)信息市場。
總之，盡管私有產(chǎn)權(quán)才是克服外部性的手段，但是，并不是所有的信息都是可以界定為私有產(chǎn)權(quán)的，不能夠界定為私有產(chǎn)權(quán)的信息，實際上就是具有公有產(chǎn)權(quán)性的政府信息，這樣，政府要有效的干預(yù)信息市場，生產(chǎn)公共信息、提供公共信息就應(yīng)成為政府的日常性工作了。政府信息不需要產(chǎn)權(quán)界定，但又必須被經(jīng)常性的提供。政府提供信息的具體做法就是讓信息公開，讓私人有效利用，合理配置政府信息。
（二）政府在提供信息方面的作用與限制
1、政府提供政府信息的必要性
從信息的生產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)界定的角度來說，政府需要提供信息。對此，我們運用經(jīng)濟學(xué)的理論再予以強化這一觀點。
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