[ 沈巋 ]——(2012-4-24) / 已閱22437次
2.司法解釋
一方面，法律本身對司法怠于履行職責致害賠償問題的規定明顯不足，另一方面，司法機關又必須應對現實生活中權利人因司法怠于履行職責致害而提出的賠償請求。于是，司法解釋發揮了更大的能動、突破作用。
首先，《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》(2000，以下簡稱“《民事、行政司法賠償若干解釋》”)規定的、明顯屬于司法怠于履行職責情形的是，在采取保全措施或者執行過程中，對查封、扣押的財物不履行監管職責，嚴重不負責任，造成毀損、滅失的。(17)這是通過司法解釋明確納入國家賠償范圍的民事訴訟、行政訴訟中法院怠于履行職責情形。此外，雖非明文規定、但可資能動解釋的條款，就是該解釋第2條、第3條、第4條都有的最后一項兜底條款，即“違反法律規定的其他情形”。易言之，在采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施以及執行生效法律文書錯誤的過程中，凡是有法院怠于履行職責致害的其他情形的，也可通過對該條款的解釋，納入國家賠償范圍。
其次，最高法院發布的《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定(試行)》(2004，以下簡稱“《法院賠償確認案件若干規定》”)第11條規定，“被申請確認的案件在原審判、執行過程中，具有下列情形之一的，應當確認違法：……(九)對查封、扣押的財物故意不履行監管職責，發生滅失或者其他嚴重后果，給確認申請人造成損害的；(十)對已經發現的被執行人的財產，故意拖延執行或者不執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成損害的；(十一)對應當恢復執行的案件不予恢復執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成損害的……(十五)違反法律規定的其他情形。”這里所列的第(九)項、第(十)項、第(十一)項皆屬法院怠于履行職責的情形。雖然第(九)項似乎與《民事、行政司法賠償若干解釋》中的規定類似，但是，《法院賠償確認案件若干規定》(2004)是覆蓋刑事、民事、行政三大訴訟過程的，其適用范圍更大。而第(十五)項作為兜底條款，也完全可以成為吸收法院怠于履行職責致害賠償其他情形的依據。
不過，《民事、行政司法賠償若干解釋》和《法院賠償確認案件若干規定》的適用范圍，都還只限于法院的司法賠償領域。檢察院、公安機關、看守所、監獄管理機關的怠于履行職責致害賠償問題，并不能直接適用這些規定。
3.行政規章
通常，由于行政機關和司法機關各自有其管轄權，行政機關無權對司法賠償問題作出規定。不過，有些行政機關在一定范圍內還兼著行使部分司法職能，故其可以依據權限出臺相關規則，如公安機關、司法行政機關。
在涉及司法怠于履行職責方面，《司法行政機關行政賠償刑事賠償辦法》第5條規定，“司法行政機關的監獄部門及其工作人員在行使職權時，有下列侵犯人身權情形之一的，應當予以刑事賠償：……(二)毆打或者唆使、縱容他人毆打服刑人員，造成嚴重后果的……(四)對服刑期滿的服刑人員無正當理由不予釋放的……(六)其他違法行為造成服刑人員身體傷害或者死亡的。”其中，第(二)項的“縱容”他人毆打致害、第(四)項的期滿不予釋放，皆屬怠于履行職責的情形。第(六)項或可成為吸收更多監獄部門怠于履行職責情形的依據。
可見，司法怠于履行職責致害賠償的依據較為零散，且不像在行政領域那樣有比較多的條款可供解釋，也許還得寄希望于實務的摸索和拓展，尤其是權威司法解釋實現必要的突破。然而，怠于履行職責的致害賠償，并未因為《國家賠償法》的修訂未予明文，就完全沒有法律依據，這一點是肯定的。
三、怠于履行職責致害的因果關系
怠于履行職責是一種非常特殊的公務違法/過錯行為，在其致害事件中，怠于履行職責雖然也有單獨成為致害原因的，但更多的是與其他致害原因并存，共同造成損害的發生或擴大。
(一)怠于履行職責直接致害的
這是指公務組織的怠于履行職責，直接造成受害人損失，而沒有任何其他原因介入其中的情形。例如，政府沒有按照合同約定，交付土地給使用者，卻長期占用使用者已經支付的征地資金，同時造成被占用資金的銀行利息損失。(18)又如，政府沒有履行生效判決，以至于受害人的工程款遲遲得不到清償。(19)在怠于履行職責造成損害的情形之中，直接致害的并不多見。
(二)與自然原因的結合
這是指受害人損害的發生或擴大，既有公務組織怠于履行職責的原因，也有自然界力量的原因。不過，自然原因又可分為普通的自然原因和屬于不可抗力的自然原因。前者如，海關錯將案外人的汽車扣押，且疏于保管，任憑風吹、雨淋、日曬，在長年訴訟結束后，汽車價值大大折損。(20)后者如，在洪水來臨時，政府沒有采取積極防范措施，以至于洪水沖垮堤壩，造成大面積的土地、房屋被淹，大量居民和村民流離失所。普通的自然原因介入其中的情形，并不能成為國家減免責任的抗辯理由。屬于不可抗力的自然原因導致損害發生的，國家可以此為據主張責任的減免。不過，洪水、地震、臺風、海嘯等的發生雖人力不可抗拒，在性質上本屬不可抗力，但在其發生后，公務組織是否能夠盡心盡力地履行職責，避免損害的無謂擴大，至為關鍵。故由于不可抗力致害的，國家是否完全免責，也要視公務組織是否在其中有怠于履行職責的情形。
(三)與受害人自身原因結合的
有的時候，受害人損害的發生或擴大，是由于受害人自身原因和公務組織怠于履行職責共同造成的。受害人自身原因可以分為兩類情形：一是受害人自身的疾病；二是受害人自身的過錯行為。前者如，被羈押人在羈押場所生病，公務組織工作人員未及時采取治療措施，以至于發生傷亡事件的。(21)后者如，受害人騎摩托車在公路堆放的豬糞上滑倒，接著被拖拉機碾壓。該事故發生，既有受害人自身的過失，也有交通局未及時清理豬糞、保障道路安全暢通的失職。(22)
(四)與第三人過錯侵權共同致害的
第三人過錯侵權行為與公務組織怠于履行職責相結合，也會共同導致受害人的損失發生或擴大。此情形又可分為以下兩類：
一是第三人過錯侵權行為與公務組織怠于履行職責形成共同過錯侵權。例如，監獄工作人員甲與服刑人員乙商量好，在甲值班之際，由乙給新進監獄的服刑人員丙一些“教訓”。乙在毆打丙的時候，甲置若罔聞。此時，甲就與乙構成有意思聯絡的共同侵權。而甲的行為又符合《國家賠償法》(2010)第17條第(四)項規定的“放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”情形，顯屬怠于履行職責。
二是第三人過錯侵權行為與公務組織的怠于履行職責形成無意思聯絡的數人侵權。例如，在“李尚英等與廣饒縣交通局不履行法定職責行政賠償上訴案”中，造成受害人傷亡的原因有：受害人自己的過錯；豬糞主人的過錯；拖拉機車主的過錯；以及交通局的怠于履行職責。這些原因之間并沒有共同過錯，而是分別實施的，只不過由于它們偶然結合，共同造成了同一損害后果。(23)
四、怠于履行職責致害賠償責任的確定
怠于履行職責致害賠償責任的確定，視不同情形的因果關系而有所不同。其中，怠于履行職責直接致害的、與自然原因結合的、與受害人自身原因結合的情形，責任確定相對容易；而與第三人過錯侵權共同致害的，涉及第三人民事賠償責任，責任確定較為棘手。
(一)直接致害的全部賠償責任
怠于履行職責直接致害的，無其他原因介入其中，故國家應依照法定的賠償范圍(人身權損害、財產權損害或其他合法權益損害；財產損害或精神損害；直接損害或間接損害等)、(24)賠償方式和賠償標準，承擔全部賠償責任。
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