[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱16841次
關鍵詞: 土地征收 補償安置 農(nóng)民 財產(chǎn)權保護法律對策
內(nèi)容提要: 通過借鑒國外征收補償與財產(chǎn)權保護法制的先進經(jīng)驗，結合我國征收補償與財產(chǎn)權保護法制歷史與現(xiàn)狀，在學術界已有研究成果的基礎上，針對我國征地補償實踐中存在的“有法不依”和“無法可依”現(xiàn)象與我國現(xiàn)行征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護法律制度中存在的主要問題，為改革我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護法律制度提供對策建議:堅持農(nóng)民財產(chǎn)權益保護、征地和補償三位一體、從保護農(nóng)民財產(chǎn)權益角度改革征地補償法律制度;從實體法與程序法上建構對農(nóng)民財產(chǎn)權益的制度性保護與個別性保護，以改變征地實踐中“有法不依”與“無法可依”現(xiàn)象、確保農(nóng)民財產(chǎn)權益的存續(xù)保護與價值保護。
一、引言
當前，新農(nóng)村建設的穩(wěn)步推進，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，迫切要求各地政府依法征地補償，以切實保護農(nóng)民財產(chǎn)權益。但在實踐中，一方面，雖然2004年《憲法》的修改和2007年《物權法》的頒布實施為征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護提供了法律規(guī)范，但各地違法征地、以租代征等侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權益現(xiàn)象仍不時出現(xiàn)，由此引發(fā)的征地糾紛也頻頻發(fā)生，這表明在各地征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護中“有法不依”的問題還很嚴峻;另一方面，盡管中央政策、國務院及各部門的決定，要求明確農(nóng)民主體地位、縮小征地范圍、提高補償標準、貫徹社會保障原則，各地在實際作法中對改變城鄉(xiāng)二元結構、建立適應社會主義市場經(jīng)濟的多種補償安置模式也進行了有益探索，且國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收要件與程序亦進行了嚴格規(guī)定，這些都為征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護指明了方向，但征地補償須依合憲性法律進行，《物權法》還待完善，《土地管理法》正在修改，專門的《農(nóng)地征收補償法》尚未制定出來，征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護“無法可依”仍是一個需要解決的問題。
因此，筆者認為，要切實解決我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護“有法不依”與“無法可依”的原因和癥結，減少征地糾紛與社會矛盾，依法合理有效地保護農(nóng)民財產(chǎn)權益，就應借鑒國外征收補償與財產(chǎn)權保護法制的先進經(jīng)驗，結合我國征收補償與財產(chǎn)權保護法制歷史與現(xiàn)狀，在學術界已有研究成果基礎上，考察我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護面臨的法律困境和問題，為改革我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護法律制度進一步作以下對策研究:堅持農(nóng)民財產(chǎn)權益保護、征地和補償三位一體、從保護農(nóng)民財產(chǎn)權益角度改革征地補償法律制度;從實體法與程序法上建構對農(nóng)民財產(chǎn)權益的制度性保護與個別性保護，①以改變征地實踐中“有法不依”與“無法可依”現(xiàn)象，確保農(nóng)民財產(chǎn)權益的存續(xù)保護與價值保護。
二、國外征收補償與財產(chǎn)權保護法制借鑒
通過對法國、德國、美國三國征收補償與財產(chǎn)權保護法律制度中相關文獻的梳理與探討，總結出各國征收補償法律制度在不斷發(fā)展、完善中凸現(xiàn)出來的特點與規(guī)律:基本共性是通過在立法、行政與司法實踐中不斷變革和完善征收與補償相關法律制度，以達到對私人財產(chǎn)權合理、有效的制度性保護與個別性保護，形成征收、補償與財產(chǎn)權保護三
位一體的法律體系，探討出一系列征收補償理論:
(一)主張征收補償須有充分的合憲性法律基礎
如1919年德國所頒布的《魏瑪憲法》第153條第2款規(guī)定:“財產(chǎn)征收，唯有因公共福祉，根據(jù)法律，方可準許之。”1949年西德頒布的基本法第14條第3款規(guī)定:“……公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規(guī)定補償之種類與范圍。”依此條款，財產(chǎn)征收，惟有依據(jù)法律，而該法律并“同時”有規(guī)定征收補償之“額度”及“種類”時，方可準許之。且在憲法的體系中，形成財產(chǎn)權保障、征收和補償三位一體，而不可分離。②
(二)主張公共利益內(nèi)容應遵從立法者具體規(guī)范原則
對征收事項采列舉及概括混合方式以分散的各個法律具體規(guī)定，且絕對拒絕純粹的國庫利益、地方政府公共財政利益的公益征收。③同時認為，立法者于規(guī)定公益內(nèi)容之時，應盡可能避免援用空泛及抽象的用語，而應將公益予以類別化、特別化。④尤其是在立法技術上，惟有強調(diào)“具體規(guī)范”原則，國家權力濫用公益的情況，才可望被遏阻，私人財產(chǎn)權利才能得到切實、有效的保護。
(三)主張“公正、事先的”補償原則與“市價”補償標準
如1789年8月26日法國《人權宣言》第17條，亦即:1791年9月3日—14日法國憲法緒言規(guī)定:“財產(chǎn)權是一種不可侵犯的神圣的權利，非經(jīng)合法證明確為公共需要，而且履行公正賠款，與賠款預付條件之前，不得加以剝奪。”⑤1804年《法國民法典》第545條規(guī)定:“若非為公共用途，而給以公正的、預付的賠款不得強迫任何人放棄其財產(chǎn)權。”⑥1949年西德頒布的基本法第14條第3款規(guī)定:“公用征收僅能為了公共福祉之需要，始得為之，公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規(guī)定補償之種類與范圍。征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之權衡。”1791年《美國聯(lián)邦憲法》第5條修正案同樣規(guī)定，任何人不得“未經(jīng)正當法律程序，而被剝奪其生命、自由及財產(chǎn)權;私有財產(chǎn)亦不得在未予以公正補償(just compensa-tion)前，為了公共用途而被征收”。
在規(guī)定“公正、事先的”補償原則的同時，主張財產(chǎn)征收須遵循“市價”補償標準，應兼顧被征收財產(chǎn)的客觀價值與被征收人本身的“特別價值”(如弱者的生存、發(fā)展權利)。⑦規(guī)定征收“市價”補償標準具代表性的法規(guī)如1960年6月23日德國通過的《聯(lián)邦建筑法》。⑧
(四)主張征收客體應包括任何具有財產(chǎn)價值的私權利
如在德國，早在魏瑪憲法時期，帝國法院的判決就明白地宣示:“征收之客體，不再是以所有權以及其他物權為限。只要是任何具有財產(chǎn)價值之權利，包括代債權在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標的之范圍。”⑨一直到1923年，柏林大學教授Martin Wolff發(fā)表了《聯(lián)邦憲法及所有權》一文，將憲法所有權保障的客體，由傳統(tǒng)的民法物權概念沿襲而來的“(物體)所有權”，擴充到“任何具有財產(chǎn)價值的私權利”。同時，魏瑪時代已被確認的擴張的所有權概念在其后的基本法內(nèi)被承繼下來，使得基本法第14條第1款的所有權保障，系和財產(chǎn)權保障同義。準此，所有具有財產(chǎn)價值的私權利，例如(物權的)所有權，智慧財產(chǎn)權(著作、出版及專利權)，債權以及其它私法的權利，皆可歸屬于基本法保障范圍之內(nèi)。瑏瑠
(五)主張征收中行政、司法分權原則與財產(chǎn)權司法保護原則
如在法國，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“確定僅有司法機關可以宣布土地征收的原則，此原則迄今猶保持其效力。再者，該法律一方面將賠款之決定權委諸司法機關，一方面則將公共用途之宣告權委諸元首”。1841年5月3日公布的現(xiàn)代土地征收法律中，則進一步確立了財產(chǎn)征收中行政權與司法權分權原則與私人財產(chǎn)權司法保護原則。瑏瑡在德國，一方面，設定了征收前先行協(xié)商程序，法律規(guī)定行政機關有義務于實施征收前先行協(xié)議價購。瑏瑢另一方面，確立了行政、司法分權原則，規(guī)定征收爭議由行政法院裁決、補償爭議由普通法院裁決。如《魏瑪憲法》第153條第2款規(guī)定:“……公用征收必須予以適當之補償，有關補償額度之爭議，由普通法院裁判之。”基本法第14條第3款規(guī)定:“……征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之權衡。有關征收補償之爭議，由普通法院裁判之。”
總而言之，通過探討法國、德國、美國三國征收補償與財產(chǎn)權保護法律制度的發(fā)展規(guī)律，總結出一系列先進的理論與經(jīng)驗，讓我們可以清楚地看到，要合理、有效地保護私人財產(chǎn)權利，應當堅持財產(chǎn)權保障、征收和補償三位一體，從保護私權角度合理構建征收補償制度。這無疑值得我們在改革征地補償制度以保護農(nóng)民財產(chǎn)權益方面學習和借鑒。
三、我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護法律問題
由于我國一直以來都是偏向財產(chǎn)權的社會責任觀念，因而，現(xiàn)行有關征地的法律制度，便是在強調(diào)維護公共利益的前提下，規(guī)定對農(nóng)民財產(chǎn)權益的保護。致使我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護法律制度發(fā)展到今天，仍然存在著不少問題:
(一)征地補償欠缺充分法律基礎
根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情況下，全國人民代表大會及其常務委員會也只能授權國務院根據(jù)實際需要對非國有財產(chǎn)的征收制定行政法規(guī)。但由于現(xiàn)行國內(nèi)偏向財產(chǎn)權的社會責任觀念，征地往往被視為為公益取得財產(chǎn)的手段。對征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)權益保護制度的法律規(guī)定嚴重缺乏，就是現(xiàn)有的法律規(guī)定也大多是從強調(diào)維護公共利益的角度，規(guī)定對農(nóng)民財產(chǎn)權益的保護，且規(guī)定粗陋、簡略。
我國現(xiàn)階段，在國家立法層面上，尚未制定統(tǒng)一的《農(nóng)地征收補償法》，目前對征地補償進行規(guī)范的法律主要是憲法、物權法、土地管理法、土地管理法實施條例。而2004年修正后的《憲法》只是在第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”2007年頒布的《物權法》也只在第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》僅在第2條第4款增加了征收目的必須是“為了公共利益需要”，其他問題未作任何修改。就是國務院頒布的《土地管理法實施條例》關于征地補償程序也只在第25條規(guī)定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”其中對征地補償爭議訴訟解決程序則根本未予涉及。
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