[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱16309次
關鍵詞: 土地征收 補償安置 農民 財產權保護法律對策
內容提要: 通過借鑒國外征收補償與財產權保護法制的先進經驗，結合我國征收補償與財產權保護法制歷史與現狀，在學術界已有研究成果的基礎上，針對我國征地補償實踐中存在的“有法不依”和“無法可依”現象與我國現行征地補償與農民財產權益保護法律制度中存在的主要問題，為改革我國征地補償與農民財產權益保護法律制度提供對策建議:堅持農民財產權益保護、征地和補償三位一體、從保護農民財產權益角度改革征地補償法律制度;從實體法與程序法上建構對農民財產權益的制度性保護與個別性保護，以改變征地實踐中“有法不依”與“無法可依”現象、確保農民財產權益的存續保護與價值保護。
一、引言
當前，新農村建設的穩步推進，工業化、城鎮化、市場化和農業現代化的快速發展，迫切要求各地政府依法征地補償，以切實保護農民財產權益。但在實踐中，一方面，雖然2004年《憲法》的修改和2007年《物權法》的頒布實施為征地補償與農民財產權益保護提供了法律規范，但各地違法征地、以租代征等侵犯農民財產權益現象仍不時出現，由此引發的征地糾紛也頻頻發生，這表明在各地征地補償與農民財產權益保護中“有法不依”的問題還很嚴峻;另一方面，盡管中央政策、國務院及各部門的決定，要求明確農民主體地位、縮小征地范圍、提高補償標準、貫徹社會保障原則，各地在實際作法中對改變城鄉二元結構、建立適應社會主義市場經濟的多種補償安置模式也進行了有益探索，且國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收要件與程序亦進行了嚴格規定，這些都為征地補償與農民財產權益保護指明了方向，但征地補償須依合憲性法律進行，《物權法》還待完善，《土地管理法》正在修改，專門的《農地征收補償法》尚未制定出來，征地補償與農民財產權益保護“無法可依”仍是一個需要解決的問題。
因此，筆者認為，要切實解決我國征地補償與農民財產權益保護“有法不依”與“無法可依”的原因和癥結，減少征地糾紛與社會矛盾，依法合理有效地保護農民財產權益，就應借鑒國外征收補償與財產權保護法制的先進經驗，結合我國征收補償與財產權保護法制歷史與現狀，在學術界已有研究成果基礎上，考察我國征地補償與農民財產權益保護面臨的法律困境和問題，為改革我國征地補償與農民財產權益保護法律制度進一步作以下對策研究:堅持農民財產權益保護、征地和補償三位一體、從保護農民財產權益角度改革征地補償法律制度;從實體法與程序法上建構對農民財產權益的制度性保護與個別性保護，①以改變征地實踐中“有法不依”與“無法可依”現象，確保農民財產權益的存續保護與價值保護。
二、國外征收補償與財產權保護法制借鑒
通過對法國、德國、美國三國征收補償與財產權保護法律制度中相關文獻的梳理與探討，總結出各國征收補償法律制度在不斷發展、完善中凸現出來的特點與規律:基本共性是通過在立法、行政與司法實踐中不斷變革和完善征收與補償相關法律制度，以達到對私人財產權合理、有效的制度性保護與個別性保護，形成征收、補償與財產權保護三
位一體的法律體系，探討出一系列征收補償理論:
(一)主張征收補償須有充分的合憲性法律基礎
如1919年德國所頒布的《魏瑪憲法》第153條第2款規定:“財產征收，唯有因公共福祉，根據法律，方可準許之。”1949年西德頒布的基本法第14條第3款規定:“……公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規定補償之種類與范圍。”依此條款，財產征收，惟有依據法律，而該法律并“同時”有規定征收補償之“額度”及“種類”時，方可準許之。且在憲法的體系中，形成財產權保障、征收和補償三位一體，而不可分離。②
(二)主張公共利益內容應遵從立法者具體規范原則
對征收事項采列舉及概括混合方式以分散的各個法律具體規定，且絕對拒絕純粹的國庫利益、地方政府公共財政利益的公益征收。③同時認為，立法者于規定公益內容之時，應盡可能避免援用空泛及抽象的用語，而應將公益予以類別化、特別化。④尤其是在立法技術上，惟有強調“具體規范”原則，國家權力濫用公益的情況，才可望被遏阻，私人財產權利才能得到切實、有效的保護。
(三)主張“公正、事先的”補償原則與“市價”補償標準
如1789年8月26日法國《人權宣言》第17條，亦即:1791年9月3日—14日法國憲法緒言規定:“財產權是一種不可侵犯的神圣的權利，非經合法證明確為公共需要，而且履行公正賠款，與賠款預付條件之前，不得加以剝奪。”⑤1804年《法國民法典》第545條規定:“若非為公共用途，而給以公正的、預付的賠款不得強迫任何人放棄其財產權。”⑥1949年西德頒布的基本法第14條第3款規定:“公用征收僅能為了公共福祉之需要，始得為之，公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規定補償之種類與范圍。征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之權衡。”1791年《美國聯邦憲法》第5條修正案同樣規定，任何人不得“未經正當法律程序，而被剝奪其生命、自由及財產權;私有財產亦不得在未予以公正補償(just compensa-tion)前，為了公共用途而被征收”。
在規定“公正、事先的”補償原則的同時，主張財產征收須遵循“市價”補償標準，應兼顧被征收財產的客觀價值與被征收人本身的“特別價值”(如弱者的生存、發展權利)。⑦規定征收“市價”補償標準具代表性的法規如1960年6月23日德國通過的《聯邦建筑法》。⑧
(四)主張征收客體應包括任何具有財產價值的私權利
如在德國，早在魏瑪憲法時期，帝國法院的判決就明白地宣示:“征收之客體，不再是以所有權以及其他物權為限。只要是任何具有財產價值之權利，包括代債權在內，皆可列入征收侵害的標的之范圍。”⑨一直到1923年，柏林大學教授Martin Wolff發表了《聯邦憲法及所有權》一文，將憲法所有權保障的客體，由傳統的民法物權概念沿襲而來的“(物體)所有權”，擴充到“任何具有財產價值的私權利”。同時，魏瑪時代已被確認的擴張的所有權概念在其后的基本法內被承繼下來，使得基本法第14條第1款的所有權保障，系和財產權保障同義。準此，所有具有財產價值的私權利，例如(物權的)所有權，智慧財產權(著作、出版及專利權)，債權以及其它私法的權利，皆可歸屬于基本法保障范圍之內。瑏瑠
(五)主張征收中行政、司法分權原則與財產權司法保護原則
如在法國，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“確定僅有司法機關可以宣布土地征收的原則，此原則迄今猶保持其效力。再者，該法律一方面將賠款之決定權委諸司法機關，一方面則將公共用途之宣告權委諸元首”。1841年5月3日公布的現代土地征收法律中，則進一步確立了財產征收中行政權與司法權分權原則與私人財產權司法保護原則。瑏瑡在德國，一方面，設定了征收前先行協商程序，法律規定行政機關有義務于實施征收前先行協議價購。瑏瑢另一方面，確立了行政、司法分權原則，規定征收爭議由行政法院裁決、補償爭議由普通法院裁決。如《魏瑪憲法》第153條第2款規定:“……公用征收必須予以適當之補償，有關補償額度之爭議，由普通法院裁判之。”基本法第14條第3款規定:“……征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之權衡。有關征收補償之爭議，由普通法院裁判之。”
總而言之，通過探討法國、德國、美國三國征收補償與財產權保護法律制度的發展規律，總結出一系列先進的理論與經驗，讓我們可以清楚地看到，要合理、有效地保護私人財產權利，應當堅持財產權保障、征收和補償三位一體，從保護私權角度合理構建征收補償制度。這無疑值得我們在改革征地補償制度以保護農民財產權益方面學習和借鑒。
三、我國征地補償與農民財產權益保護法律問題
由于我國一直以來都是偏向財產權的社會責任觀念，因而，現行有關征地的法律制度，便是在強調維護公共利益的前提下，規定對農民財產權益的保護。致使我國征地補償與農民財產權益保護法律制度發展到今天，仍然存在著不少問題:
(一)征地補償欠缺充分法律基礎
根據《立法法》第8條、第9條的規定，對非國有財產的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情況下，全國人民代表大會及其常務委員會也只能授權國務院根據實際需要對非國有財產的征收制定行政法規。但由于現行國內偏向財產權的社會責任觀念，征地往往被視為為公益取得財產的手段。對征地補償與農民財產權益保護制度的法律規定嚴重缺乏，就是現有的法律規定也大多是從強調維護公共利益的角度，規定對農民財產權益的保護，且規定粗陋、簡略。
我國現階段，在國家立法層面上，尚未制定統一的《農地征收補償法》，目前對征地補償進行規范的法律主要是憲法、物權法、土地管理法、土地管理法實施條例。而2004年修正后的《憲法》只是在第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”2007年頒布的《物權法》也只在第42條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”2004年根據憲法修改的《土地管理法》僅在第2條第4款增加了征收目的必須是“為了公共利益需要”，其他問題未作任何修改。就是國務院頒布的《土地管理法實施條例》關于征地補償程序也只在第25條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”其中對征地補償爭議訴訟解決程序則根本未予涉及。
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