[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱16310次
(二)公共利益抽象、不明致征地權濫用
如前所述，2004年修正后的《憲法》第10條第3款、2004年根據憲法修改的《土地管理法》第2條第4款、2007年頒布的《物權法》第42條都只是規定了征收的目的必須是“為了公共利益需要”，均未對“公共利益”作出具體的規范。這樣就導致在目前的征地實踐中，“公共利益”往往由行政機關來具體界定，一般情況下，都是公益性與經營性不分，且現行法律中也缺乏經營性建設用地替代流轉機制的規定。甚至現行法律規定，無論是為公益還是私益使用土地都一律由國家統一征收。如《土地管理法》第43條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地�！币虼�，在我國現行法律中，對公共利益的規定抽象、不明，且公益性與經營性不分，這是導致地方政府濫用征地權、侵害農民財產權益的主要根源。
(三)補償、安置不合理:農民財產權益受損癥結所在
在我國現行征地補償與農民財產權益保護法律制度中，對征地補償、安置的規定主要存在著兩個方面的問題:一方面，現行法律沒有對征地補償基本原則作出明確規定。如2004年修改后的《憲法》、《土地管理法》及2007年頒布的《物權法》都沒有確立征地補償的基本原則，只是強調“給予補償”。另一方面，現行法律按“原用途”補償、安置，標準嚴重偏低。如《土地管理法》第47條規定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。這一規定確定了我國集體土地征收補償的基本模式，不僅規定的補償標準嚴重偏低，且重安置、輕補償，不是對被征農地的“市價”補償，而是政府的福利分配，沒有區分被征地農民的補償權與社會保障權�，仮灛嵖梢姡覈F行法律征地補償原則缺失且征地補償、安置標準的規定極其不合理，這是導致農民財產權益得不到合理保護的癥結所在，也直接導致了社會矛盾的日益復雜、加劇。
(四)補償權主體缺位:農民財產權益得不到保護
1．作為集體土地所有權主體的“農民集體”，不具有法律人格與訴訟主體資格，所以，“農民集體”并不是獨立的補償權主體。雖然《物權法》第59條規定“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。但現行土地管理法和地方立法的實際作法上都依然規定征地補償權主體是農村集體經濟組織。如《土地管理法》第49條規定:“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督�！边@就導致了現行法律有關征地補償規定上補償權主體不明確甚至缺位、錯位。真正的受償主體往往是農村集體經濟組織、村民委員會甚至村委主任，導致征地實踐中集體經濟組織、村民委員會以行政管理權代替農地物權，嚴重侵害了農民財產權益。
2．在我國現行立法有關征地補償的規定中，農民個人亦沒有獨立的民事主體地位更不是獨立的補償權主體。雖然《物權法》第125條和第152條規定土地承包經營權人和宅基地使用權人都是集體土地上的重要權利主體。但無論是我國憲法還是物權法，都規定土地承包經營權人與宅基地使用權人是農村的農戶而不是農民個人。就是農戶，按我國物權法規定，也不是獨立的補償權主體，只能在農地征收中參照集體土地所有權獲得相應的補償。也就是說，物權法并沒有把土地承包經營權人、宅基地使用權人作為獨立的補償對象。如《物權法》第121條規定:“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第42條、第44條的規定獲得相應補償�！钡�132條規定:“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第42條第2款的規定獲得相應補償�！�
同時，盡管農民集體、農民個人是農地權利的重要主體，但我國法學界對其法律地位的理解存在諸多爭議，法律上也沒有農民集體、農民個人作為農地權利主體的可操作性規范，在農地征收實踐中，關于農民集體、農民個人享有的農地財產權益之實現的研究基本上是一個理論空白。而實踐中，征地補償“有法不依”的原因及“無法可依”的癥結實際上就根源于農民集體、農民個人主體性問題的法律規定和理論詮釋上尚不適應市場化要求。
(五)征地客體狹窄:農民財產權益保護缺失
1．征地客體狹窄。根據《物權法》第42條與《土地管理法》第47條的規定，目前我國征地法律制度中的征地客體僅限于農村集體土地所有權。農村土地承包經營權及其他用益物權、擔保物權，均非獨立的征地客體。而且就是集體土地所有權本身雖然是獨立的征收客體，但因為在目前的征地實踐中往往主體錯位，對農民來說，其作為獨立征收客體的補償利益并未得到體現。瑏瑤
2．在農地征收中，內含集體成員權與社會保障功能的集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權與其他農地財產權在征收補償時并沒有單獨區分開來。瑏瑥這就使享有集體成員權的農民的社會保障權得不到充分的保護。
3．集體建設用地使用權甚至不是農民享有的獨立物權類型、更不具有與國有建設用地使用權平等的法律地位。我國《物權法》對集體建設用地使用權沒有作出具體規定，只是在第151條規定:“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”而根據《土地管理法》第43條的規定，農民個人根本不享有集體建設用地使用權。這就導致了我國現行征地補償與農民財產權益保護法律制度中征地客體極其狹窄、農民財產權益根本得不到有效保護。
(六)正當法律程序缺失:私人財產權益缺乏司法保護
1．未確立征地前先行協商程序。我國現行法律未規定征收人申請征地前應先與被征收人協議價購的先行協商程序。土地管理法第48條只是規定:“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見�！�
2．未明確征地中正當法律程序�！锻恋毓芾矸ā返�48條雖然確定了我國集體土地征收補償公告程序的基本模式，但對征收補償聽證程序卻只字未提。
3．欠缺征地補償爭議的司法裁判程序。我國現行法律欠缺征地補償爭議的司法裁判程序，尤其是沒有規定補償爭議的民事訴訟解決程序。2004年修正后的《憲法》對征地補償程序未作規定。2007年頒布的《物權法》第42條對征地補償程序也只作了“依照法律規定的權限和程序”的原則性規定。2004年根據憲法修改的《土地管理法》對征地補償爭議解決程序只字未提�？梢�，從法律層面上來看，我國現行法律對征地補償爭議解決程序則幾乎是一片空白。
這就導致了我國現行有關征地補償與農民財產權益保護法律規定和征地實踐中征地決定、補償決定、征地補償爭議解決往往由行政機關全權處理。被征地農民意愿得不到尊重，正當法律程序缺失，補償爭議投訴無門，農民財產權益缺乏司法保護。
四、我國征地補償與農民財產權益保護改革對策
(一)明確征地補償合憲性法律基礎
由于征地是指強制剝奪農民已依法取得的土地財產權益，而2004年《憲法修正案》第13條明確規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯�！薄皣乙勒辗梢幎ūＷo公民的私有財產權”。所以征地必須在憲法保護財產權原則下始可發動并須有合憲性法律基礎，即其實施要件與程序應有明確且嚴格的法律限制性規定�，伂悽炓虼�，必須建立農民財產權益保護、征地和補償三位一體的法律體系，從保護農民財產權益角度改革和完善我國現行法律:其一，應進一步修正現行憲法，明確規定征地補償的基本原則與補償爭議的訴訟解決程序。其二，應進一步完善物權法，具體規定征地補償標準;明晰各類征地客體與補償權主體，從物權法上強化農民個人對集體土地進行獨立支配的權利。其三，應盡快制定專門的《農地征收補償法》，作為與物權法配套的補充法、程序法�，伂憿灳唧w規范“公共利益”內容、統一規定征地補償程序、嚴格區分征收與補償兩個不同法律性質的行為階段。從而使我國征地補償與農民財產權益保護具有充分的合憲性法律基礎。
(二)明確公益目的法律制度
“公共利益”內容應遵循立法者具體規范原則。即征地“公益”類型、征地事項由立法者在分散的各個法律中具體規定，對征地事項的規定采列舉及概括混合方式。瑏瑨其中，概括性公益條款由基層人大決策并由司法機關就個案具體判斷。應盡可能避免援用空泛及抽象之用語至國家權力濫用公益情況發生。同時，應從法律上嚴格界定公益性與經營性目的建設用地，排除為純粹國庫利益、地方財政利益及私人目的等經營性目的的征地，建立經營性建設用地統一市場流轉機制，確立集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等法律地位，以切實保護農民財產權益。
(三)完善補償安置法律制度
我國在推進社會主義法治國家建設的進程中，尤其在當前工業化、城鎮化、市場化和農業現代化快速發展的時期，迫切要求我們借鑒國外先進的立法與司法經驗，盡快完善補償安置法律制度:一方面，應修正現行憲法與完善物權法，明確規定“公正的、事先的”補償原則。另一方面，應盡快制定專門的《農地征收補償法》，確立公平合理的“市價”補償標準:包括對被征農地于征收計劃決定時當地的“客觀市價”補償請求權和對被征地農民本身生存、發展的“特別價值”補償請求權:即確保具有集體成員資格的被征地農民世代生存保障與就業保障權。以體現農地物權作為農民財產權與公權力對抗時所應具備的基本屬性。
(四)明確補償權主體法律制度
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