[ 楊玉嶺 ]——(2012-11-21) / 已閱11746次
行政訴訟第三人問題是行政審判實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問題，在行政訴訟中如何確定第三人的問題，是行政審判實(shí)踐中爭議較多的問題之一，也是困擾行政審判工作的難點(diǎn)之一，本文現(xiàn)就行政審判制度中有關(guān)第三人的問題略抒己見，以起到拋磚引玉，達(dá)到完善行政訴訟第三人制度的目的。審判實(shí)踐表明，只有掌握有關(guān)第三人的基本理論問題，才能正確確定第三人，從而保證人民法院正確及時審理行政案件，保護(hù)第三人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的。
一、行政訴訟第三人的特征
根據(jù)《行政訴訟法》第27條的規(guī)定，所謂行政訴訟第三人，就是指因與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請或法院通知形式，參加到訴訟中來的其他公民、法人或者其他組織。行政訴訟第三人具有以下幾個方面的特征：
(一)行政訴訟第三人是與本訴所爭議的訴訟標(biāo)的——具體行政行為有利害關(guān)系
行政訴訟第三人，本來的含義就是除原告、被告以外的第三人，他參加到原告與被告的訴訟中來，必定與本訴有密切的聯(lián)系。這種聯(lián)系就是他與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系。即第三人與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該具體行政行為已經(jīng)在客觀上調(diào)整或涉及到了作為第三人的權(quán)利義務(wù)，所以該具體行政行為在法律上的存在與變動，就直接決定了被行政行為所調(diào)整或涉及的第三人的行政法或民法上的權(quán)利義務(wù)變化。提起行政訴訟的具體行政行為必須直接影響到公民、法人或者其他組織的特定權(quán)利和利益，才能視為行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”。并且行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”應(yīng)源于行政法律關(guān)系，即公民、法人或者其他組織同作出具體行政行為的國家行政機(jī)關(guān)之間存在的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系既有第三人與被告之間的行政法律關(guān)系，也有第三人與原告之間的行政法律關(guān)系，還包括第三人與原告之間的民事法律關(guān)系。第三人參加訴訟的目的，既有維護(hù)第三人自身合法權(quán)益的需要，也有全面查明案件事實(shí)和全面正確解決糾紛的考慮。因此，第三人的根本特征是他與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系，或者與本案訴訟結(jié)果有利害關(guān)系，也就是與具體行政行為有直接或間接的利害關(guān)系，這也是第三人參加訴訟的根據(jù)。行政訴訟第三人同被訴具體行政行為的利害關(guān)系，具體可以分為以下三種：
l、在被訴具體行政行為以兩個以上當(dāng)事人為對象所形成的行政法律關(guān)系中，原告以外的當(dāng)事人與作出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；
2、被訴具體行政行為影響到原告與他人之間特定的民事法律關(guān)系；
3、被訴具體行政行為涉及原告與其他行政機(jī)關(guān)之間的特定行政法律關(guān)系。
(二)行政訴訟第三人須是參加到他人訴訟中來的公民、法人或其他組織
行政訴訟第三人并非原來就不可能成為原告，只是沒有作為原告起訴。所以，他所參加的訴訟只能是別的主體之間的訴訟，即本訴。既然如此，那么，他就是在本訴程序已經(jīng)開始尚未終審判決以前加入，他在這個階段均有權(quán)申請參加。在他人開始訴訟之后，認(rèn)為有必要參加訴訟的，第三人才申請參加訴訟或者被法院通知參加訴訟。這個參加訴訟的時間差是第三人與原告的重要區(qū)別。一審程序和二審程序只是同一完整訴訟程序的兩階段，只要一審判決沒有生效，第三人隨時可申請參加二審訴訟。如果在第一審程序中第三人沒有參加訴訟，在第二審程序中第三人要求參加訴訟，人民法院應(yīng)該允許，因?yàn)榈诙䦟彸绦蛞呀?jīng)開始，整個案件審理尚未終結(jié)，這樣做有利于第二審人民法院查清案件事實(shí)，對第一審判決作出客觀正確的評價(jià)，避免損害第三人的利益，發(fā)生錯判。
(三)行政訴訟第三人在法律上有獨(dú)立的訴訟地位
第三人與原告或被告均不一樣，他參加到訴訟中來，既不是為了維護(hù)原告的權(quán)益，也不是為了維護(hù)被告的權(quán)益，而是為了維護(hù)自己獨(dú)立的合法權(quán)益，第三人既不必然地依附于原告也不必然地依附于被告，他自己有獨(dú)立的訴訟地位，即使其訴訟主張與原告或者被告可能一致或部分一致，但是，第三人為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，他也既不會依附于原告也不會依附于被告，可以提出自己的請求，也可以發(fā)言、辯論、對第一審判決不服有權(quán)提出上訴等等。第三人參加訴訟可充分陳述自己的意見，提供證據(jù)，為維護(hù)自己的主張參加辯論，從而有利于法院傾聽各方面的意見，全面審查具體行政行為的合法性，達(dá)到降低訴訟成本，正確、及時審理行政案件的目的。
二、行政訴訟第三人的種類
行政訴訟第三人從總體上可以分為原告型第三人、被告型第三人和證人型第三人。所謂原告型第三人，是指享有訴權(quán)的公民沒有在法定期限內(nèi)起訴，而是參加他人提起的行政訴訟的第三人。所謂被告型第三人，是指應(yīng)當(dāng)作為被告參加訴訟，但因原告不指控，而被法院作為第三人通知參加訴訟的行政機(jī)關(guān)。所謂證人型第三人，是指在案件審理過程中主要作用是協(xié)助法院查明案件事實(shí)的第三人。從《行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》、審判實(shí)踐和學(xué)理通說來看，行政訴訟第三人主要有以下幾種形式：
(一)行政處罰案件中的被處罰人或被侵害人，均可以作為第三人參加訴訟
在行政處罰案件中，特別是在治安處罰案件中，不但有被處罰人，還有被侵害人。如果被處罰人不服處罰作為原告提起訴訟，另一方被侵害人則可以作為第三人參加訴訟；如果是被侵害人對處罰不服而以原告身份向法院提起行政訴訟，被處罰人也可以第三人名義參加訴訟。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百零二條規(guī)定：被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，被處罰人或者被侵害人均可以作為原告提起訴訟，他們也就均可以作為第三人參加訴訟。治安行政案件中，行政處罰的內(nèi)容與被侵害人和被處罰人的權(quán)益密切相關(guān)，如果被侵害人認(rèn)為行政處罰顯失公正，起訴要求加重對被處罰人的處罰的，被處罰人可以以自己的權(quán)益將受到影響而作為第三人參加訴訟，這樣被處罰人就與公安機(jī)關(guān)之間存在著行政法律關(guān)系；如果被處罰人起訴，要求撤銷或減輕對他的處罰，被侵害人也可以申請或者由人民法院通知作為第三人參加訴訟，這樣被侵害人與被告公安機(jī)關(guān)之間沒有行政法律關(guān)系，但是與被處罰人受治安管理處罰的行為有法律關(guān)系，也應(yīng)作為第三人參加訴訟。總之，行政處罰決定的內(nèi)容不僅關(guān)系到被處罰人的利益，也與被侵害人的權(quán)益密切相關(guān)，根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，不論是被處罰人或者是被侵害人都與行政處罰存在法律上的利害關(guān)系，都具有行政訴權(quán)，因此，都有資格作為第三人參加訴訟。
(二)行政處罰案件中的共同被處罰人，其中未提起訴訟的人，可以作為第三人參加訴訟
行政機(jī)關(guān)就同一違法事實(shí)處罰了兩個以上共同違法的人，其中有的起訴了，有的沒有起訴，未起訴的人是否作為第三人參加訴訟，應(yīng)區(qū)別情況對待。
1、如果起訴人對共同違法事實(shí)的認(rèn)定和行為的定性都無異議，只對處罰結(jié)果不服而起訴，那么其他未起訴的人不能作為第三人參加訴訟，這是因?yàn)槲雌鹪V的人與被訴的具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系。
2、如果起訴人因?qū)餐`法事實(shí)的認(rèn)定有異議或是對違法行為的定性以及違法責(zé)任的大小的分配有異議而起訴，那么沒有起訴的其他被處罰人可以作為第三人參加訴訟。這是因?yàn)樾姓幜P不是針對原告一個人作出的，而是針對包括其他未起訴人在內(nèi)的共同實(shí)施違法行為的多人作出的，人民法院審查行政處罰行為是否合法、適當(dāng)，必然要對各個共同被處罰人共同實(shí)施違法事實(shí)進(jìn)行全面審查，分析比較各自在違法行為中所起的作用，以及依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的大小，從而正確衡量行政處罰是否合法、適當(dāng)，判決維持、撤銷或變更。在這種情況下，無論原告的訴訟請求是什么，也無論人民法院作出的裁判結(jié)果如何，在人民法院尚未對案件進(jìn)行全面審理并作出裁判以前，都很難確定其他未起訴的被處罰人與被訴行政處罰是否存在法律上的利害關(guān)系。所以，在共同被施以行政處罰的人中一部分起訴，一部分未起訴的情況下，未起訴的當(dāng)事人應(yīng)作為第三人參加訴訟。
(三)確權(quán)行政案件中主張權(quán)利的人，可以作為第三人參加訴訟
依照法律規(guī)定，公民、法人或其他組織之間發(fā)生民事權(quán)益糾紛，有些需由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行確權(quán)裁決。在確權(quán)行政案件中，主張權(quán)利的人與被告行政機(jī)關(guān)之間存在著行政法律關(guān)系。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對權(quán)利歸屬糾紛進(jìn)行裁決之后，如果一方不服向法院提起訴訟，經(jīng)行政裁決已享有權(quán)利的另一方就面臨失去該項(xiàng)權(quán)利的危險(xiǎn)，因而他與提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，可以以第三人身份參加訴訟。其主要有以下幾種案件：
l、土地確權(quán)行政案件中主張權(quán)利的人，可以作為第三人參加訴訟。如甲乙兩人爭執(zhí)某塊土地的使用權(quán)，國土局確定該爭執(zhí)地使用權(quán)歸甲，乙不服向法院起訴，要求撤銷國土局的確權(quán)決定，這時甲就面臨著失去該塊土地使用權(quán)的危險(xiǎn)，甲就可以作為第三人參加訴訟。
2、其他如草原、灘涂，水面等自然資源的確權(quán)案件及專利確權(quán)案件中主張權(quán)利的人都可以作為第三人參加訴訟。如甲乙兩人因?qū)＠麢?quán)歸屬發(fā)生爭議，經(jīng)專利局確認(rèn)該項(xiàng)專利權(quán)為甲所有，乙不服提起訴訟，要求撤銷專利局的確權(quán)決定，這時甲就面臨失去該項(xiàng)專利所有權(quán)的危險(xiǎn)，可以作為第三人參加訴訟。
(四)應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，法院應(yīng)通知其作為第三人參加訴訟
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