[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已閱19448次
首先，對社會救助法的研究有利于擴大公法，特別是行政法的研究范圍和對象，有利于從特別行政法的角度豐富行政法的基本理論研究。在德國，包括社會救助在內(nèi)的社會法常被作為公法的分支劃入部門行政法的范疇，[xxxvi] 因為根據(jù)《社會法典》第1部第11條、第2至10條概括出的社會法的調(diào)整對象——“社會給付”是指公共機構(gòu)有義務(wù)向個人作出的金錢、實物或服務(wù)給付。這種給付屬于公共行政給付的一種。所以，社會法一般被視為部門行政法的一部分。[xxxvii] 而社會法的專家也多為公法學(xué)教授。在我國，很少有公法學(xué)者研究社會法，社會法在學(xué)科分類上也常被劃歸民商、經(jīng)濟法。但我國也有社會法學(xué)者強調(diào)，“社會法是以公為體、以私為用，運用公權(quán)力實現(xiàn)公民私權(quán)利的法律。社會法應(yīng)當(dāng)是平民權(quán)利法，保障底線法和國家責(zé)任法。”社會法同時涉及到公法與私法領(lǐng)域，是具有“公私混合法”性質(zhì)的相對獨立的法域。[xxxviii] 但從社會法的研究對象及其與憲法、行政法的緊密聯(lián)系角度出發(fā)，應(yīng)該有更多的公法學(xué)者關(guān)注研究社會法。如果暫且將其視為特別行政法的一個門類，那么加強部門行政法的研究，必將豐富和深化一般行政法（或稱之為行政法總論）的研究和發(fā)展。
其次，加強對社會救助法的研究，有利于拓寬行政法學(xué)研究的視野。德國行政法學(xué)研究的對象一般包括秩序行政（Ordnungsverwaltung）、捐稅行政(Abgabenverwaltung)、給付行政(Leistungsverwaltung)、引導(dǎo)行政(Lenkungsverwaltung)以及公共采購行政（Bedarfsverwaltung）[xxxix] 給付行政自福斯特霍夫1938年發(fā)表《作為給付行政的主體》后成為行政法學(xué)者的研究重點。一般認(rèn)為，給付行政包括社會保障行政（Sozialverwaltung，例如社會救助）、供給行政（Vorsorgeverwaltung,例如為國民提供學(xué)校醫(yī)院等公共設(shè)施等）以及助成行政（Förderungsverwaltung,如資金補助）。[xl] 我國行政法研究在較長一段時間內(nèi)明顯傾斜于強制性行政管理主題，即秩序行政的問題，而忽視了公共服務(wù)以及給付行政的重要課題，這非常不利于公法變革和政府轉(zhuǎn)型。近幾年，給付行政研究異軍突起，突破了以前以秩序行政為研究起點和研究中心的局面，是值得肯定的發(fā)展趨勢。有些學(xué)者希望通過聚焦給付行政法的研究，來推動傳統(tǒng)行政法學(xué)的更新。[xli] 但目前有關(guān)給付行政的研究更多探討給付行政對傳統(tǒng)行政法理論的挑戰(zhàn)，例如對行政組織、行政行為理論帶來的變革，以及如何確立給付行政的基本原則，較少結(jié)合給付行政的具體制度進行實證研究。社會救助作為一種典型的給付行政方式，應(yīng)當(dāng)進入給付行政法或社會行政法研究者的視野。而關(guān)注社會救助的具體制度建構(gòu)和實踐做法，將會給理論研究提供鮮活的素材和有力的論據(jù)，有助于給付行政理論的提煉和升華。
最后，研究社會救助制度有助于在社會管理創(chuàng)新的背景下，構(gòu)建“回應(yīng)型”的“新行政法”。德國的社會救助制度不僅是給付行政的典型代表，而且與時俱進，已經(jīng)加入了保障行政（Gewährleistungsverwaltung）時代的因素，例如，救助機構(gòu)在向受助人進行護理服務(wù)給付時，可以不必自己建立護理機構(gòu)親自提供，而是與其他護理機構(gòu)簽訂協(xié)議，由后者提供服務(wù)，救助機構(gòu)支付報酬，監(jiān)督服務(wù)的效率和質(zhì)量。[xlii] 也就是說，給付行政的行為方式發(fā)生了變化，行政機構(gòu)采用了與他方合作的方式來履行自己的社會救助保障義務(wù)，這就是社會保障領(lǐng)域中所運用的公私合作（PPP，Public Private Partnership）模式。由此可見，國家的社會職能不斷擴大，國家履行社會職能的手段也不斷創(chuàng)新、日趨多樣化。我國正處在政府職能轉(zhuǎn)型期，即政府職能重心由促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)，要以社會為本，以人為本，著力解決民生問題。這其中，社會保障將成為社會管理的重要內(nèi)容。在社會管理中，為了應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，解決各種問題，社會管理的理念、主體、模式、方法和手段等都要不斷創(chuàng)新。政府職能的轉(zhuǎn)型和社會管理的創(chuàng)新呼喚行政法的變革與推陳出新。“新行政法”呼之欲出。不論學(xué)者是從全球化的時代背景，民營化的浪潮，還是從政府管制、規(guī)制改革的趨勢，抑或從社會行政法的興起等角度來提出新行政法的概念，構(gòu)建新行政法的邏輯與制度框架，一般都強調(diào)新行政法對公法任務(wù)變遷、以及現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)的回應(yīng)。[xliii] 也就是說，行政法將從“壓制權(quán)力工具的法律（壓制型法）”過渡到“回應(yīng)各種社會需要和愿望的便利工具的法律（回應(yīng)型法）”，[xliv] 因為“行政法的生命和正當(dāng)性，在于同社會正義實現(xiàn)形式和政府作用的同步變遷”。[xlv] 在這種回應(yīng)型的新行政法中，公私合作、給付行政、服務(wù)行政、保障行政和部門行政法等都會受到特別關(guān)注。社會救助法律制度則集合了上述新行政法研究的諸多要素，是研究新行政法的一個很好的契入點。
注釋:
*本文系教育部人文社科青年項目（11YJC820157）階段性成果。
[i] BMAS：Sozialbericht 2011，S. 275, 276（德國勞動和社會部：《2011年社會報告》，第275，276頁）。
[ii] 關(guān)于“俾斯麥模式”社會保險制度的基本特征請參見：[德]姜愛生：“德國社會保障制度概述、現(xiàn)實問題和發(fā)展趨勢以及歐盟影響”，喻文光 譯，載鄒海林 主編：《社會保險改革與法制發(fā)展》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第264頁。
[iii] 社會救助是由國庫開支，用稅收收入支付的，給貧困者提供的最低生活保障。而社會保險是一種強制性的個人風(fēng)險預(yù)防機制，保險機構(gòu)是享有自治權(quán)的獨立法人，支付的保險金來自被保險人及其雇主強制繳納的保險費。在德國共有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、事故和護理保險等五種法定社會保險。社會補償是由國家對戰(zhàn)爭受害者、因接受國家建議的疫苗接種而健康受損者以及刑事犯罪行為的受害者及其遺屬給與的金錢補償。社會促進制度則包括對失業(yè)者提供就業(yè)培訓(xùn)、對中學(xué)生和大學(xué)生的教育資助、對青少年給與的救助福利、對有子女家庭的社會補助福利等，這是為了給弱勢群體提供平等機會，增強其社會競爭力。
[iv] 德國社會社會保障制度的發(fā)展歷史請參見：Eichenhofer , Eberhard: Sozialrecht, 6. Aufl., 2007, S. 18 ff.
[v] BVerwGE 1, 159-163; NJW 1954, 1541; DÖV 1954, 620.
[vi] Ipsen, Hans-Peter: Über das Grundgesetz, in: Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 16 ff.; Gröschen, in: Dreier (Hrsg.), GG, 2006 (2. Aufl.), Art. 20 Rn. 15 ff.
[vii] BVerfGE 65, 182 (193). Vgl. auch E 82, 60 (80).
[viii] BVerwGE 1, 159，Leitsatz 1.
[ix] Neumann, Volker: Menschenwürde und Existenzminimum, NVwZ 1995, S. 426 ff.; Henke, Wilhelm: Das subjektive öffentliche Recht, 1968, S. 118
[x] Bachof, Otto: Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaats, in: Fortshoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 207.
[xi] 對該理論的簡要介紹參見：Pieroth/Schlink: Grundrechte Staatsrecht II, 18. Aufl. § 7 Schutz der Menschenwürde, Rn. 354; Hofmann, Hasso: Die versprochene Menschenwürde, Antrittsvorlesung 1993, S. 7 ff. in: http://edoc.hu-berlin.de/humboldt-vl/hofmann-hasso/PDF/Hofmann.pdf, abgerufen am 6. Juli 2010.
[xii] 對該理論的簡要介紹參見：Pieroth/Schlink: Grundrechte Staatsrecht II, 18. Aufl. § 7 Schutz der Menschenwürde, Rn. 355; Hofmann, Hasso: Die versprochene Menschenwürde, Antrittsvorlesung 1993, S. 7 ff.
[xiii] Neumann, Volker: Menschenwürde und Existenzminimum, NVwZ 1995, S. 434.
[xiv] 《德國社會法典》第12部第1條第2、3句。
[xv] 參見《德國社會法典》第12部第2條。
[xvi] 參見《德國社會法典》第12部第19條。
[xvii] 參見《德國社會法典》第12部第8條、第27至74條，另可參見：BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 16 ff.
[xviii] BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 15 ff.
[xix] BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 64; BMAS: Sozialbericht 2009, S. 197.
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