[ 胡穎廉 ]——(2004-2-17) / 已閱28915次
普通行政征用理念及程序構筑
——從一則醫療儀器搬運事件談起
（清華大學法學院 胡穎廉）
摘要：本文從“非典”期間一則醫療器械搬運事件中引出文章的主題——行政征用。通過對目前有限的理論成果的歸納梳理，提出了行政征用作為依職權具體行政行為的概念和特征，歸納出了“統一行政征用說”，并對其加以分類，包括特殊行政征用和普通行政征用。結合行政征收制度指出現代擴張征收理論的根基是公共利益、平衡補償以及“信賴保護”，并由此勾勒出普通行政征用的一般程序，還償試著擬出了“普通行政征用法草案大綱”，建議中國及時制定《行政征用法》。
關鍵詞：行政征用 普通行政征用 征用程序 行政征用法
中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A
目次：
事例
引
一、學說梳理和辨析
二、統一行政征用說的提出和展開
三、行政征用的立論根基
四、普通行政征用理念和程序的構想
一．法律依據
二．征用與被征用主體
三．征用程序
四．補償理論
五．救濟手段
六．“普通行政征用法草案大綱”
結語
結語的結語
事例：北京地壇醫院是北京市衛生局指定的收治非典型性肺炎患者的定點醫院。在北京市“非典”發病高峰期間，該院每天要為病人拍攝150余張X光片。由于現有的設備滿足不了需要，醫院便向人民醫院借用了一臺X光機。然而，問題出來了：沒有任何一家搬家公司愿意幫他們將這臺重達370公斤的救命儀器運回來。百般無奈之下，醫院只好求助于公安局，一番波折后，車終于來了。但新的問題又出現了：搬運工人被搬家公司的指示不許搬運儀器。最后，是毫無裝卸經驗的醫生和醫院的保安冒著細雨將儀器扛上了車……1
引
運送醫療器械，是人命關天的大事，醫院請搬家公司搬運卻屢屢受挫。在這一事例中我們盡管可以在道德上譴責這些公司，但他們對于醫院確實沒有法律上的義務（雙方沒有合同也不受單方的強制），況且“恐非”心理作祟也無可厚非。但公安出面了事情還那么難辦，最后找來了車卻還是讓大夫“自己動手，豐衣足食”，這就值得我們反思了。難道公安真的沒有權力要求搬家公司服從其指揮？還是說理應有這個權力只是法律上有缺位2？甚至說法律本身沒有缺位只是程序有缺陷？種種問題，都向我國的行政征用制度提出了“拷問3”。
一、學說梳理和辨析
行政征用制度在我國法律中有所顯現，《憲法》第十條第三款規定：國家為公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。然而，關于該問題的研究在中國行政法學中尚處于空白和半空白狀態。在數十部以“行政法”命名的教科書中，談及行政征用問題的不多，詳細闡述的更為鮮見，至于專著更是沒有。筆者就手頭資料為限，對該問題進行了一番梳理，歸納出如下學說：
（1）廣義說。行政征收系指國家通過行政主體對非國家所有的財物進行強制有償地征購和使用。目前主要體現在國家對集體土地的征用上，此外還有國家對文物的強制征購，行政機關對船只的強制租用等4。
（2）狹義說。行政征用，主要是對勞動群眾集體所有的土地進行的征用。集體土地的征用，是指國家為公共利益的需要，強制地將屬于集體經濟組織所有的土地收歸國有5。
（3）包含說。行政征用是行政征收的一個種類，是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規定取得行政管理相對人財產的單方行為。這里的財產既包括不動產，又包括動產。財產的性質不同，征用的法律后果也有所不同6。
（4）混同說。公用征收（用）與行政征收在我國相似點很多，程序也很接近。但是，行政征收是無償的，而公用征收（用）是有償的7。
其他如“公共利益說”、“特定公共事業說”等也多有贊同者，限于篇幅，不加以羅列8。
在以上諸學說中，廣義說相對于其他學說才顯示出其“廣義”，事實上列舉式定義必難逃掛一漏萬的厄運，所以有必要將之推而更廣；狹義說將行政征用局限于集體土地征用，盡管符合了我國的立法現狀，但用發展的眼光加以衡量則是不可取的，因為無論在理論上還是在國外的立法中，行政征用確實不僅僅是土地征用，土地征用也不僅僅是集體土地征用，我們研究這一問題的目的也是要構建統一的行政征用體制；包含說把行政征用作為行政征收的下位概念，將兩者的并列性篡改為包容性，更是不合適的。事實上，該說也贊同征用和征收在有償和無償性上的區別9，所以若將之理解為廣義的行政征收概念10似更妥；混同說在形式上與包含說犯了同樣的錯誤，故于此不贅。
二、統一行政征用說的提出和展開
鑒于以上學說的缺陷，筆者試提出“統一行政征用說”：行政征用是指國家出于公共利益的需要，通過行政主體依法、強制地取得行政相對人財產所有權、使用權或勞務，并給予合理補償的一種具體行政行為，包括特殊行政征用和普通行政征用。在這里，“統一”指的是征用目的（抑或稱“征用之立論根基”）的統一，也就是公共利益。無論處于何種狀態，平和或危急，洪水或戰爭，只要目的所需，措施必要，就可以啟動征用程序，這便是“統一行政征用”理念。
“統一行政征用說”借用了“廣義說”的合理思想，又克服了列舉式定義所帶來的弊端，同時還避免了其他學說所暴露出來的問題，特殊和普通的劃分又使得學說內部條理清晰。根據行政征用程序展開的自然過程，歸納出其如下特征：
首先是必要性限制下的公益性和公共性
這既是行政征用的前提和基礎，又成為限制征用的標尺。即國家可以且只能在公共目的下依靠公權力在其領土范圍內不需要權利人的同意而將他人的財產轉變為自己所有的財產，或是自己可得使用的財產。但是，權力有擴張的屬性，因此這里的公共目的又是有嚴格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“現實而緊迫的公益危機或公用事業的必需”，即如果政府可以采取其他方法解決問題而不是必須采用征用財產的手段，政府應當采用其他措施11。
其次是法定性和限制性
這是依法行政原則在行政征用領域的具體要求，也是行政征用作為行政限權行為的題中應有之義。公益性本身是抽象的，因此有必要通過國家意志對其加以界定。根據《立法法》的規定，凡涉及公民最基本權利如財產權等只能由法律和法規加以規定，“無法律即無行政”是最好的概括12。
再次是補償性
指的是國家對它所征用的財產的所有人給予補償，補償不必是對價的，但一定是合理的，因而成為侵害的必然結果。近代以來，人們的財產權利觀念發生了歷史性的變化，財產權利絕對的神圣不可侵犯性受到挑戰�，F代各國都在憲法中明確規定，政府基于社會公益之需，可以對公民財產進行征用或限制，但是須以公平補償為前提。行政補償制度的價值在于，它既充分體現了其對公民權利的保障功能，也充分體現了其對公共利益與個體利益的協調功能13。
復次是救濟性
行政征用作為直接針對行政相對人財物之所有權抑或使用權的具體行政行為，其造成的侵害是重大而顯見的，是典型的侵益行政行為，因此有必要通過法律設定全方位的監督和救濟途徑14。如根據最高人民法院的司法解釋，當事人對土地征用的補償決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。
最后是強制性
即行政征用是一種國家的單方強制行為，不以被征用財物所有權人和使用權人同意為前提15，顯具“兜底”特征。強制性的立論根基在于國家主權的無上性，在給予補償的條件下，一國的任何財產所有人都必須服從這一權力。強制性作為依職權行政行為的固有特征，其要義是政府守法，同時也要求政府必須具有足夠的權威，真正做到令行禁止。
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