[ 管志勇 ]——(2020-3-5) / 已閱8507次
規范村民分配，促進分配公平
浙江擇法律師事務所：管志勇律師
[摘要]：近年來由于城鎮擴大和社會經濟的發展，政府征用了大量村民的土地，土地被征用后的征地補償費等村集體收益或福利如何公平、公正的分配，成為各村民密切關心的問題，由此引發的糾紛激增，矛盾日益惡化，上訪、群訪不斷，在一定程度已經影響到了社會的和諧和穩定。本文將從我市各村集體在收益分配方面所存在的問題，根據實際和法律規定，談談自己的一些看法。
關鍵詞：村民福利；分配公平；成員類型；成員權益。
一、關于村集體收益的主要類型和分配
(一)土地征用補償款
這是土地被征用后所取得的款項，根據《土地管理法》第四十七條規定主要包括：①勞力安置費、②青苗補償費（或地上附著物補償費）和③土地補償費。這里的三項補償費，其中勞力安置費是對放棄安置或無法安置農民的補償，其受償或分配對象應是這些放棄安置或無法給予安置的農民；青苗補償費主要是對青苗損失的補償，其受償對象應當是該青苗或地上附著物的所有權人；土地補償費是對村民集體喪失土地所有權的補償，其與村民的勞動或貢獻無關，不屬于任一個村民或一部分村民所有，其應當屬于本集體全體成員共同所有。
(二) 村集體建設用地出讓所得
現在主要是村集體土地被征用后，政府按一定的比例返還給村里的村“回扣地”（返還地）出讓所得。該“回扣地”系政府返還給被征地村用于村民生活居住、恢復再生產和村民經營用地所需，其受地對象為村集體，因此，該“回扣地”出讓所得應當屬于村集體財產。
(三) 村集體經營的收入
村集體房屋出租所得的租金收入、村集體投資、入股的分紅等集體經營性收入。
(四) 村集體其他收入
如存、借款的利息收入，受贈所得，政府給付的扶持資金等收入。
(五) 村集體資產量化的股份或合作社的股份
這些均是村集體資產經營制度改革中，對村集體資產進行量化后的另一種表現形式，其股份和股份所對應的財產且屬于村集體財產，由本集體成員共同所有。
以上的收益或財產權利，除勞力安置費和青苗補償費外，其他的均屬于村集體所有，根據《物權法》第59條第1款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”既然是屬于成員集體所有，在法律沒有另外規定的情況下，應當是屬于本集體全體成員共同共有，各成員均享有平等的所有權，如果要分配，也應當平均分配。
二、各村集體收益分配所存在的普遍性問題
(一) 男女分配不平等
大部分村在分配集體收益時，均存在男女不平等的現象，最為普遍的就基本上是男的分多，女的分少，女的結婚后就不給分配，而男人結婚后不但給予分配，而且還存在多分的情況。如①樂成鎮某村2011年12月13日決定土地征用補償款時，對已出嫁或離婚的婦女一律不給分配，而男人不受此限。②翁垟街道某村在2006年間分配村集體預留的機動田時，對戶口在其村的離婚婦女及隨其生活的子女不給分配。③柳市鎮某村2010年向村民分配商品房指標卡時，對村民鄭某戶的四個女兒，以其已出嫁為由不予分配。④象陽鎮某村2009年分配征用補償款時，對離婚的婦女只分配給一半。⑤北白象某村2010年6月在分配土地出讓分配款時，對離婚戶口未遷的婦女不予分配。⑥柳市某一村2003年向每位村民分配87500元，但以高某等系出嫁女為由不予分配。
(二) 有承包地與沒有承包地不同
按承包地的數量分，沒有承包地就不分或少分。這種分配方式其沒有將村民集體土地的所有權和經營權（或使用權）區別對待，混為一體，導致分配不公。甚至有些村民還認為其承包的土地就屬于他所有的土地，于是在承包地上建房、將承包地轉讓出售給他人建廠房等非法行為也隨之產生，造成村集體耕地流失，變相的將村集體所有的土地占為己有，又造成有承包地的村民與無承包地的村民在分享集體土地財產上的不公。如：①北白象鎮某一村在2007年分配征地補償款時就按各承包戶每畝補償9.5萬元的標準分配補償款；②北白象鎮某X村在分配集體資產量化股份時，則不管是否去世，承包土地本上有名單的每人均享一份勞動貢獻股股份；③柳市鎮某X村在村綜合樓開發建設中，以各村民納入開發建設的承包地面積來計算權益的分配；④樂成鎮某X村一直以來的分配均以各戶的承包地以標準進行分配，無承包地的庭家多年以來一直沒有分到相應的村民福利。
（三） 農業戶口與非農戶口分配不同
只分配給農業戶口的人員，非農人員不分或少分。認為農業戶口的人員就是農民，非農業戶口的人員就不是農民，在分配時劃分村民分配類別和分配等級，進行歧視分配。如：①南岳鎮某村在2006年6月分配村集體經濟利益時，對于非農業戶口和在校生畢業后戶口未遷入本村的，不給分配；出嫁女也不予分配。
（四） 戶口在本村與不在本村分配不同
在本村有戶口的就有分配，沒有戶口不給分配，導致分配不公。例如在承包土地后，由于特殊的原因，如當兵，上學等將戶口遷出，如果此類一律不予以分配，不符法理。如虹橋鎮某村在2011年分配時，只要戶口在本村的每人分5萬元，承包證上有登記的人，每人再分3.5萬元。七村的該分配方式一直延續今，虹橋部分村也有仿效。如另某村2013年七十多件此類案件，仍處于糾紛之中，沒有得到徹底有效的處理。
（五） 按年齡或工分進行分配導致不公。一些村受傳統思想的影響，部分村也按村民的年齡、有無參加公社化時生產隊的生產及在原生產隊的工分進行分配，如一個戶只有一個男人為十分，其他男性家庭成員即便身強體壯，也得不到十分，女的更少。如①城南街道的某村在分配“回扣地”商品房指標時，就按村民的年齡段定分分配；②樂成街道的A村則將勞動力工分作為分配的根據。③樂成街道B村按各戶人員的吃糧分進行分配，吃糧分也各有不同；④樂成街道C在分配承包地時則按糧分和勞力分為根據分配各戶的承包地。
(六) 各村甚至各村的各生產隊分配也各不相同。各村在向村民分配集體收益等福利時，均不同程度上以村民自治為由，以村民代表會議決議的方式，制定各自的分配方案，內容各有千秋，分配規定各不相同，千差萬別，分給誰或不分給誰，其實際上都由各村的村民代表或村長、書記決定。由于各村制定這些分配方案人員的法律意識、知識水平、道德修養和工作能力等方面的原因，這些分配行為往往成為這些人在村民中實施“暴政”的工具和途徑。如：①樂成鎮D村第十一生產隊2004年11月在分配回扣地指標時，按農戶與非農戶（供應戶）進行區別對待，不同分配，而同村的第三、第四、第七和第八等生產隊卻一視同仁，均按相同的標準分配。
受傳統思想和社會不良習俗的影響，以上各種不合理、不公平和不合法的現象，在我市各村不同程度上均有存在，也是導致近年來村民與村集體之間因集體收益、福利、資產量化、合作社股份分配等村集體經濟組織成員權益糾紛大量發生的根本原因。而目前我國尚無法律法規對這些村集體財產的分配作出明確的規定，我市也沒有制定出規范性或指導性的政府文件，對此類分配行為加以規范和引導，因此，這類糾紛在今后仍將長期存在，繼續蔓延，應引起重視。
三、關于村集體收益或財產平均分配的法律根據和分配資格。
（一）主要法律根據
1.《中華人民共和國民法通則》
第七十一條“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”
第七十四條：“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有”。
2.《中華人民共和國婦女權益保障法》
第三十二條：“婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利。”
第三十三條：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。
因結婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等的權益。”
3.《中華人民共和國物權法》
第五十九條第一款：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”
第六十三條第二款“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”
4.《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》
第二十四條：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。”
根據以上法律的規定，村集體的財產屬于“本集體成員集體”所有，有的表述稱為：“勞動群眾集體”所有、“農民集體”所有，不管怎么表述，均沒有說是村委會所有。既然村集體財產屬于村集體成員集體所有，那么具有該集體經濟組織成員資格的人均享有分配權，因此，如何確定集體經濟組織成員資格是村集體財產能否正確合法分配關鍵。
（二）村集體經濟組織成員資格的判斷標準
一般來說是否具有村集體經濟組織成員資格，有四項基本的判斷標準：
1.戶籍是否在本集體經濟組織；
2.是否與本集體經濟組織形式較為固定的生產、生活關系；
3.是否以本集體經濟組織的福利為基本生活保障；
4.在本集體經濟組織是否有承包地。
由于我國地域遼闊，民族眾多，民俗各異，各地在傳統實踐中確定本集體成員資格時，也各有不同。有的以其中一項或幾項為標準，有的采取幾項標準相結合，綜合評判。如安徽、四川、新疆等省區實施《中華人民共和國土地承包法》辦法中均明確規定，戶口（或稱戶籍）在本村（有稱村集體經濟組織）的，均為本集體經濟組織成員。浙江省在實施《中華人民共和國土地承包法》辦法中集體經濟組織成員資格認定沒有作出規定，而是在《浙江省村經濟合作社組織條例》中規定了社員資格的認定，其認定的標準與其他部分省份關于集體經濟組織成員的認定大同小異，該條例中的規定應當作為浙江省內認定集體經濟組織成員的法律根據。
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