[ 臧恩富 ]——(2006-6-14) / 已閱30905次
論被征地農民的合法權利及其救濟程序/臧恩富
---我國土地征用制度的立法缺陷及完善建議
遼寧壹品律師事務所 律師 臧恩富
關鍵詞：
征地、征地權濫用、被征地農民的合法權利、救濟程序
摘要：
現行的征地制度具有三個立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權；2、集體土地使用權產權模糊，影響被征地農民享有充分的財產權；3、對于政府違法征地及侵害農民合法權益的行為缺乏有效的制裁救濟措施。改革和完善我國現行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規范政府征地行為，依法保障被征地農民的合法權益。應該用法律1、明確被征地農民的合法權利；2、明確侵犯被征地農民合法權益的侵權行為的制裁和補償措施；3、明確被侵權的被征地農民享有的司法救濟程序。以防止國家公權侵犯農民的私權，政府行政權侵犯農民的財產權，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
征地是指國家為了公共利益的需要，運用國家強制力，按照法定程序將一定范圍農村集體土地的所有權轉為國家所有權，并依法給予補償的活動。在中國經濟持續快速增長、基礎設施投資力度不斷加大的背景下，中國土地征用量逐年攀升，因城市建設和工業建設，每年征用土地將近20萬公頃，由此產生的農民失地問題日益嚴重，因征地引發的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65％以上,征用農民土地引出的一些矛盾，是當前某些地方不穩定的因素。如何改革和完善現有征地制度，是關系到國計民生的大事。
一、 現行征地制度的立法缺陷
現行征地制度具有國家強制力，被征地農民不享有拒絕被征地權，依法只享有知情權、參與權、監督權、依法獲得賠償權和要求批準征地的政府進行裁決的權利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權產權模糊以及對于違法征地行為缺乏有效的制裁補償措施，導致征地權被濫用的現象大量存在，征地權的濫用則導致國家公權侵犯農民的私權，政府行政權侵犯農民的財產權，其結果是損害了被征地農民的合法權益，所以改革和完善我國現行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規范政府征地行為，依法保障被征地農民的合法權益。現將現行征地制度的三大主要立法缺陷簡要分述如下：
缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權
依據現行憲法和土地法的規定，國家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對公共利益沒有明確的界定，加上現行一級建設用地市場的供應由國家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變為國有的土地出讓給用地單位，導致各級政府在政績工程或財政利益的驅動下，以建開發區、大學城、大廣場、大項目的名義廣泛征用土地。若農地進一步大量減少，將可能威脅我國的糧食安全，同時還將導致部分農民可能陷入“種地無田、就業無門、社保無份”的三無困境。
缺陷之二：集體土地使用權產權模糊，影響被征地農民享有充分的財產權
我國現行土地管理法規定農村土地歸農民集體所有，單一個體農民并不享有獨立的農地所有權。所以盡管農民享有相關農村土地的承包經營權，但卻不能依此對抗國家的行政強制征地權。在被征地及相關青苗補助費、地上附著物的補償標準的制定方面，盡管法律行政法規規定農民有知情權和參與權，但因農民沒有議價權及相關補償標準的最終決定權，因此在是否征地以及給予多少補償方面農民都處于被動接受的位置。“由于農民沒有行使權利的組織形式和程序，行使農村土地所有權，特別是行使出讓土地的權利的，往往是鄉和村的干部，依賴土地為生和最珍惜土地的農民，往往在出讓土地問題上沒有發言權”。
缺陷之三、對于政府違法征地及侵害農民合法權益的行為缺乏有效的制裁救濟措施
現行的土地管理法規定有權批準征地的是省級政府和國務院，具體實施征地行為是由市、縣級政府組織負責的，在具體征地的過程中，先征地后辦手續、征地過程中不進行公告、不及時給付征地補償款，以種種手段強迫被征地農民拆遷的侵害被征地農民合法權益的現象時有發生，因被征地農民沒有拒絕征地權、沒有議價權和征地補償價格的最終決定權，產生爭議后又沒有公開、透明的可以訴諸的法律救濟手段和司法評價標準，導致農民只能通過上訪的方式解決征地過程中的相關沖突和矛盾。
二、對現有征地制度的改革完善建議
如上所述，現有征地制度的弊端不是政府的征地行為無法推進，而是被征地農民的合法權利得不到有效的保護，所以如何重新明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟方法是當務之急，只有明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟辦法，才能從法律的角度限制和規范政府的征地行為，并充分保護被征地農民的合法權益。我們認為，重新明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟方法應包括以下三個方面：
（一）、用法律明確被征地農民的合法權利
被征地農民的合法權利是與政府實施征地具體行政行為中應履行的義務相對應的。只有明確被征地農民的合法權利，才能規范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權的濫用。同時，被征地農民的合法權利不能僅停留在政策和部門規章、不統一的地方性法規的層面上，應當制度全國統一適用的規范征地行為的法律、法規中，這樣才能體現法律的權威和統一。被征地農民的合法權利體系應包括以下五個方面：
1、 法定的拒絕被征地權
該權利是指在征地機關的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續、未及時足額支付征地補償費的情況下，被征地農民有權拒絕交出相關土地，有權拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權提起要求停止非法征地的侵權之訴。
現行的征地制度中缺少關于被征地的農民在什么情況下有權拒絕被征地的規定，相反，對于征地補償爭議不影響政府強制征地的推進、征地機關有權申請人民法院強制執行卻規定的很明確，同時，拒絕被征地的農民還可能被以防礙公務或尋畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在現行的征地制度中，征地行為的國家強制力表現得非常充分，而如何制約和規范這種國家強制力的行使卻規定的不明確，這種立法現狀也是造成征地權被濫用的一個原因，所以只有明確被征地農民的法定拒絕被征地權，這樣才能從事前防止和限制征地權的濫用。 在下列情況下，應賦予被征地農民享有拒絕被征地的權利：
（1）、征地機關的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農民有權拒絕被征地；
國家應盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現有的“公共利益”的具體含義和征地類型，同時將商用目的的征地從現有的征地制度中分離出來加以區別對待，即在商業目的征地的情況下，一方面要符合國家的城市規劃及建設用地總量控制的要求，同時還要賦予被征地農民自行議價的權利。在征地機關的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農民有權拒絕被征地。
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