[ 黎廣軍 ]——(2006-8-31) / 已閱73732次
BOT與BT:天使還是怪獸？
黎廣軍
摘要：BOT (Build-Operate-Transfer 建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)是一種民間融資基礎(chǔ)設(shè)施方式，BT (Build-Transfer 建設(shè)-轉(zhuǎn)讓) 是BOT的一種變換形式。2003年起我國(guó)BT項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，2006年起社會(huì)對(duì)BT的性質(zhì)展開了爭(zhēng)論。文章闡述了民間融資基礎(chǔ)設(shè)施的概念、BOT的變換形式和國(guó)外BT的法律定義以及菲律賓、越南、韓國(guó)等國(guó)的BOT立法，并認(rèn)為，由于我國(guó)法律和市場(chǎng)制度不完善，外國(guó)“BT天使”來(lái)到中國(guó)就異化成了“BT怪獸”。
關(guān)鍵詞：BOT；BT；BTL；民間融資基礎(chǔ)設(shè)施；政府采購(gòu)；帶資施工
1 引言
建設(shè)部2003年2月建市[2003]30號(hào)文《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)第四條第(七)款提出:“提倡具備條件的建設(shè)項(xiàng)目，采用工程總承包、工程項(xiàng)目管理方式組織建設(shè)。鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對(duì)具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)(BOO)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實(shí)施。”
此后，BT方式如火如荼地在全國(guó)蔓延。據(jù)報(bào)道，總部設(shè)在南京的中國(guó)太平洋建設(shè)集團(tuán)2005年完成了300億元產(chǎn)值的BT市政工程，利潤(rùn)率達(dá)到35%，董事長(zhǎng)嚴(yán)介和以125億元一躍成為2005年胡潤(rùn)中國(guó)富豪榜亞軍，而2004年他僅以15億元排行第66位。據(jù)說(shuō)，該集團(tuán)已簽署了近3000億元的BT市政工程協(xié)議。①
正當(dāng)“嚴(yán)介和暴富模式”震驚中外的時(shí)候，2006年1月建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，其中第一條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件；嚴(yán)禁將此類內(nèi)容寫入工程承包合同及補(bǔ)充條款，同時(shí)要對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行告知性合同備案制度�！捎肂OT、BOOT、BOO方式建設(shè)的政府投資項(xiàng)目可不適用本通知。”
有些觀點(diǎn)認(rèn)為《通知》禁止了BT方式，有些觀點(diǎn)認(rèn)為BT方式并非帶資施工，不適用《通知》。
2 BOT的概念
BOT 是一種民間參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的方式：政府與外國(guó)或本國(guó)的民間投資人(財(cái)團(tuán)) 簽訂特許權(quán)協(xié)議，特許期一般為10～50年；投資人據(jù)此組建具項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)籌資和建設(shè)公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目；項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，并向終端用戶收取費(fèi)用，以回收投資并取得合理利潤(rùn)；特許期滿后，投資人將運(yùn)作良好的項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給東道國(guó)政府，包括所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。BOT投資人 (亦稱發(fā)起人、建議人、特許權(quán)人、項(xiàng)目公司等) 不得為國(guó)營(yíng)企業(yè)，否則將變成不同政府部門之間的互相投資。BOT項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由特許權(quán)協(xié)議規(guī)定，而特許期包括建設(shè)期，因此項(xiàng)目設(shè)施的建造應(yīng)總價(jià)固定、工期固定的總承包合同，例如FIDIC銀皮書。投標(biāo)前，投資人要做許多工作，包括完成初步設(shè)計(jì)，簽署保險(xiǎn)、融資、原料供應(yīng)、產(chǎn)品包銷意向書，等等。
我國(guó)第一個(gè)BOT項(xiàng)目是1984年興建的深圳沙角B電廠，特許期(10年)已經(jīng)結(jié)束，并已轉(zhuǎn)讓成功。1995年，國(guó)家計(jì)委選擇了廣西來(lái)賓B電廠等一批項(xiàng)目作為BOT試點(diǎn)，有些獲得成功，有些已經(jīng)失敗。
3 民間融資基礎(chǔ)設(shè)施的概念
在工業(yè)化初期，許多交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施由私人投資，到20世紀(jì)，全球卻出現(xiàn)了政府壟斷公共基礎(chǔ)設(shè)施的趨勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共服務(wù)的供需矛盾日益嚴(yán)重，政府開始鼓勵(lì)民間參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。
BOT 是發(fā)展中國(guó)家提出的理論。1984年，土耳其總理厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)。BOT 理論強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無(wú)須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。
發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用英國(guó)在1992年提出的PPP (Public-Private Partnership 公私合作伙伴關(guān)系) 理論，它強(qiáng)調(diào)公私雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任并共享收益，而BOT的目標(biāo)在于解決公共服務(wù)的供需矛盾，以政府不承擔(dān)債務(wù)為原則。有些國(guó)家綜合兩者優(yōu)點(diǎn)，稱之為PPI (Private Participation Infrastructure 民間參與基礎(chǔ)設(shè)施) 或PFI (Privately Financed Infrastructure 民間融資基礎(chǔ)設(shè)施)。目前，BOT與 PPP已經(jīng)你中有我，我中有你。
政府通常主動(dòng)提出發(fā)展計(jì)劃，向社會(huì)公告容許民間參與的項(xiàng)目。如民間自行尋找投資機(jī)會(huì)，主動(dòng)向政府提出項(xiàng)目建議，則稱為民間主動(dòng)融資 (PFI，Private Finance Initiative)，所以投資人亦稱“發(fā)起人”或“建議人”。
1996年聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織公布了《通過(guò)建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓(BOT)項(xiàng)目發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的指南》(BOT指南)。2000年聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)公布了《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》(PFI法律指南)；2003年，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)公布了《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條款》。
4 BOT的主要變換形式
4.1 BOT隨項(xiàng)目狀態(tài)而變化
BOT只適用于新建項(xiàng)目，當(dāng)項(xiàng)目狀態(tài)不同時(shí)，BOT隨之變化為如下形式：
(1) OT (Operate-Transfer 經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)。政府代為建造后交給投資人經(jīng)營(yíng)。
(2) CAO (Contract-Add-Operate合同-增加-經(jīng)營(yíng))。政府批出合同，將現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施包給民間經(jīng)營(yíng)并收取租金或使用費(fèi)，合同期滿后經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給政府。例如，BOT項(xiàng)目特許期滿轉(zhuǎn)讓給政府后，投資人以CAO方式，增加特許期，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。土耳其BOT法稱之為TOR (Transfer of Operate Right 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán))。
(3) ROT (Refurbish-Operate-Transfer更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)。ROT適用于更新改造項(xiàng)目。
(4) DOT (Develop-Operate-Transfer 發(fā)展-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)。私人業(yè)主發(fā)展與其物業(yè)毗鄰的基礎(chǔ)設(shè)施并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，特許期滿后所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給政府。DOT項(xiàng)目本身可能無(wú)利潤(rùn)可言，但往往使毗鄰物業(yè)升值。
4.2 BTL (Build-Transfer-Lease 建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-租賃)
項(xiàng)目建成后所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府，政府免費(fèi)出租給投資人自用一定時(shí)間，租期滿后使用權(quán)交還給政府。但韓國(guó)法律的定義不同，見本文 7.3 節(jié)。
4.3 BLT (Build--Lease-Transfer 建設(shè)-租借-轉(zhuǎn)讓)
項(xiàng)目建成后，投資人出租給政府使用，租期滿后項(xiàng)目所有權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)讓給政府。另有一種定義：項(xiàng)目建成后，投資人無(wú)償自租一定年限，到期后所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府；我國(guó)有些地區(qū)采用這種方式“引鳳筑巢”，例如，村委會(huì)無(wú)償提供土地給投資人興辦加工廠，10年后工廠所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，包括生產(chǎn)設(shè)備。
4.4 BTO (Build-Transfer-Operate建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng))
項(xiàng)目建成后所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，并由投資人經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，特許期滿后項(xiàng)目使用權(quán)交還給政府。這種方式適用于國(guó)家控制的基礎(chǔ)設(shè)施，以規(guī)避東道國(guó)法律。據(jù)國(guó)際電聯(lián)《1996/1997國(guó)際電信發(fā)展報(bào)告》第4.4節(jié)稱，泰國(guó)最先于上世紀(jì)80年代末采用這種方式引入外資興建電信設(shè)施，并按電信營(yíng)業(yè)額收取特許權(quán)費(fèi)。②
此外，還有一種“有償BTO”，項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí)政府一次性或分期支付固定總投資。這種方式適用于公益性設(shè)施，投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)是降低總投資和經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，即降低公共設(shè)施的全壽命成本。
4.5 BOOT (Build-Own-Operate-Transfer建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)
在特許期內(nèi)，BOT和BOOT的投資人都擁有所有權(quán)，但前者無(wú)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，而后者具有業(yè)主地位(Ownership)并擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，一般用于投資回收期較長(zhǎng)且商業(yè)化程度較高的項(xiàng)目，例如體育場(chǎng)館。印度還用于港口，例如古吉拉特邦 (緊鄰巴基斯坦和阿拉伯海，人口5000余萬(wàn)) 1995年頒布了《港口政策下的BOOT原則》、1999年頒布了《古吉拉特邦基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展法案》并于2006年修訂，這是印度第一部BOT法，定義了12種民間參與方式(下載地址www.gidb.org/botlaw.htm)。2004年尼泊爾也頒布了BOOT法 (下載地址www.moppw.gov.np)。
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