[ 劉浩 ]——(2007-1-11) / 已閱41518次
正是由于以上幾個方面問題的嚴重存在，才造成了流域水資源保護管理體制的混亂，以致于在淮河流域出現嚴重的水污染時，現行制度無法發揮作用的現象。為理順淮河流域該的水資源保護管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中設立淮河流域水資源保護領導小組，授予該小組以行政權，行使淮河流域水資源保護的行政管理職能。拋開已有的機構，另設臨時機構并委以重任，無論如何都不能說是正常現象；更何況，淮河流域是在污染已萬分嚴重的情況下進行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一樣了再來設置臨時機構，那么，《環境保護法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不過是一紙空文.預防為主也好.可持續發展也罷,只不過是空中樓閣,毫無意義.因此,必須認真吸取淮河流域水污染的教訓,通過立法和修訂現行法律，理順各有關法律之間的關系，以保證各項制度能在流域水資源保護中發揮作用，保證流域水資源保護的目標得以順利實現
二．從水在市場上、法律上的特性來說明對它應該實行統一管理
1. 水資源保護過程中的市場無功能和流域資源保護的特殊性在客觀上要求實行統一管理
水資源又是一種公共資源，它不同于一般私人物品，不具有消費上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消費，我也可以消費。 水資源是一種流域資源，它具有整體流動的自然屬性，以流域為單元，水量水質、地上水地下水相互依存，組成一體，；它同時具有多種社會功能，可用于灌溉、發電、供水、養殖、航運和旅游等多方面，有著開發的多部門性和對城鄉供水、衛生保健、工農業生產、城市發展、水力發電、內陸漁業、水上運輸、休閑娛樂等人類活動的多方面利益。另外，還存在著洪水泛濫成災的危害以至于開發利用的同時必須始終貫穿于防洪和洪水控制的考慮。
2. 水資源開發利用現狀及存在的問題客觀上要求加強對水資源保護的統一管理
從理論上論述水資源保護的必要性僅僅是問題的一個重要方面，但絕不止于此；事實上，水資源開發利用中已經存在著許多方面的問題。
（1）.水質性缺水問題嚴重
（2）工程性缺水問題嚴重。
（3）對水資源開發利用缺乏環境保護意識，出現了國外污染轉移、資源破壞、自然景觀破壞等種種不良現象。
（4）水土流失問題嚴重。
3.水資源的公共資源和流域資源屬性要求對其進行統一管理。
水資源保護的市場無功能性、對可持續發展的基礎資源性以及其開發利用形勢的嚴峻性均在客觀上要求設置公共權力，對經濟個體盲目地開發利用長江流域水資源的行為加以干預，通過采取"集體行動"，解決資源保護的"付費"問題2，切實保證長江流域水資源的永續利用。過去，我國對長江流域水資源的保護也采取了行動，建立了管理機構，但效果卻不明顯，各種問題不僅沒有得到很好的解決，反而出現了惡化的趨勢。究其原因，是我們目前設置的公共權力不符合長江流域水資源保護的特性或要求所造成的后果。
長江流域水資源保護管理體制是依照一定的決策原理和環境觀念形成的。對此，必須要有正確而清醒的認識。
水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應的聯合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財富和公共產品，對水資源的使用，必須集體行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產生破壞性競爭 。根據決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責任就會愈是趨于松弛，對資源的保護就愈為無力，資源的狀況則愈壞。反之，權力越統一，責任就越大；權力越是集中并趨向單一中心，責任就越明確，越統一，責任就越大；權力越是集中并趨向單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構建整個水資源保護體制時，必須實行統一指揮，加強調控，推行主要管理功能部門化，確立單一權力結構和單一行政領導系統 。同時，水資源作為公共資源可以聯合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質及其因此而產生的復雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協調和處理機構間沖突的機制，需要有必要的權力交叉與分割。伸言之，在同一背景和理由下，水資源保護管理既需要集權，也需要分權與平衡。因此，在水資源管理體制中，一般都存在著權力分散的特點，形成了權限重疊、權力分散的多元化體制。事實上，在水資源保護管理體制的構建中，一直存在著集權與分權的難題。一方面，統一領導須在部門協調的原則下實現，集權不是大一統的權力壟斷；另一方面，功能上的權力分散又將形成權力行使和管理責任的混淆，導致管理的無責任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經過多年實踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導、控制、與執行中心的方向；水資源保護管理的權力越來越向一個政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國水資源保護管理實際上也正在走上這條道路，只是由于在集權與分權的問題上還未形成有效的協調與處理機制，才造成了一些問題。
三、水環境安全的法律保護的主要內容
水不僅是一種自然資源，也是一種環境要素。水資源的價值既體現在經濟利益上又涉及環境利益。隨著社會的迅猛發展，水資源的多元價值日益為人們所認識。水資源在具有無可重要的經濟價值的同時還具有巨大的生態環境價值，并且水資源的經濟和生態環境功能相互依存、影響。只有在不破壞水生態系統的平衡的前提下進行開發，才能保證水資源的持續利用。因此，首先應明確基本的基本安全利益應當滿足的原則，建立基本安全利益的保障機制，規范人們與環境有關的行為，保護整個生命支撐系統和生態系統的完整性和持續性，不損害支持地球生命的自然系統，不能超越水資源與環境的承載能力，將人類行為對水環境的影響控制在一定的損失和不產生不可逆性有害影響的界限內，保持水環境安全。為加強水環境安全的法律保障，應建立環境風險識別、評價、預報、預防、控制、消除的法律制度。其主要內容包括：
1．水生態系統健康診斷制度
水生態系統健康診斷是評價、判斷水生態系統健康狀況。當一個生態系統時穩定、持續和活躍的，能夠維持其組織結構，受到干擾后能夠在一段時間內自動恢復過來的話，則這個生態系統是健康和不受脅迫綜合癥影響的 。水生態系統健康診斷包括水生態系統活力、組織結構和恢復力等的評價。通過水生態系統健康診斷，正確認識水環境對人類生存和發展的承載能力，以保護整個生命支撐系統和生態系統的完整性和持續性。
2．水環境風險評估與安全分析制度
風險是指不幸事件發生的可能性及其發生后將要造成的損害。水環境風險評估是對水環境受到一個或多個脅迫因素影響后，對不利的后果出現的可能性進行評估。風險評價應區分最大允許水平和可忽略水平。
環境風險評估與安全分析制度的防范范圍主要是可能產生嚴重或不可逆轉損害的威脅的行為，包括：(1)單個源可能造成的突發性嚴重水環境污染事故；(2)單個源或多個源長期排放可能造成的嚴重水環境污染事件或環境緊急狀態(即水污染嚴重時期)；(3)科學技術和大型社會經濟活動可能產生的嚴重或不可逆轉損害的威脅的水環境污染和破壞；(4)可能產生嚴重或不可逆轉損害的威脅的原料、產品（如放射性物質、基因產品）的使用可能產生嚴重或不可逆轉損害的威脅等。
3．水環境安全預警制度
水環境安全預警從分析水環境系統要素和功能(過程)出發，探求維護系統安全的關鍵性要素和過程，通過對安全診斷指標的對比分析，劃分安全等級，制定不同安全等級的預警標準。水環境安全預警強調人的積級主導作用，對社會、經濟、環境的協調發展具有重要意義。
水環境安全預警制度包括監測突發事件和環境急劇變化所影響的地區的水環境狀況，并進行準確、快捷的評估，在規定的期限內向有關部門報告，一旦超過預警標準，便由系統發出預警警報，啟動工作預案。
4．水環境生態安全設計制度
生態安全設計是指在預警結果安全等級較低的研究區域內，應用生態建設的原理和方法，通過對原有系統要素的優化組合或引入新的要素，調整或構建新的安全格局；從而使關鍵性生態過程不受阻礙，系統所受脅迫控制在安全等級允許的范圍內。
5．水環境安全維護和管理制度
水環境安全維護和管理是根據水環境風險評價、生態安全設計的結果，依照相關法律規定，選用有效的控制方法和技術，進行消減風險的費用和效益分析，確定可接受的風險度和可接受的損害水平，綜合考慮社會、經濟、政治等因素，決定適當的管理方案和措施，并進行實施，以降低或消除事件風險度，保護人群健康和生態系統的安全。包括水環境健康狀態管理、水資源管理、水環境質量管理、水災害管理以及水環境安全綜合管理，要求從自然、經濟、社會等各個層面對現有安全保障系統進行全面整合。安全管理應以減少風險為目標，按照預防和回避風險的目的，設置安全標準，建立社會公眾對于公共安全監控和評估的體制。安全管理應設定風險規避的優先順序，制定應急響應和恢復措施。
四．最后的思考
1. 完善我國水資源保護立法的思考
近年來，隨著水資源污染案件的增多，為了保護水資源和和確保水資源責任賠償能夠實現，人們希望通過有效的方式來解決這個問題
2 立法建議
在關于水資源保護立法的研究中，我們首先看到水資源的特點和現狀，它具有顯著的雙重屬性：水資源既是一種環境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應的聯合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經濟資源，具有以流域為本體的特殊性，即生態系統的完整性、管轄的跨行政區域性和開發利用方式的多元性 。其次，我們也看到了水資源在中國經濟發展和環境保護中的地位以及由此而顯現出的水流域對中國可持續發展的不可替代性。但是，目前水資源開發利用和環境保護現狀令人堪憂，已經出現的質量性缺水、區域性污染呈上升趨勢等問題和目前才初露端倪將來可能出現的因不合理開發利用水資源而嚴重影響整個流域乃至全國可持續發展的問題使我們認識到及早進行水資源保護專門立法的必要性。記憶猶新的淮河流域嚴重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓，時刻在告誡我們，水資源保護必須切實貫徹"預防為主"原則，如果等到中國的水資源變成了一個又一個淮河流域，中國的經濟發展與環境保護將不堪設想。法律作為規范人們行為的基本準則，以其特有的概括性、普遍適用性、規范性和國家強制性為人們設定行為模式，通過引導、激勵、限制、禁止等各種形式告知全體公民可以做、應該做、不能做的條件、范圍和程序；它可以將未來可預見的各種情況納入規范的軌道，也可以避免各種沖突與矛盾。從法律的功能與作用來看，它必然是保護水資源的最有力的武器 。另外，水資源的公共資源屬性，也決定了市場機制或價值規律的無功能，必須要設置公共權力，而在現代社會條件下，能夠代表全體社會成員的公共權力機構當然是也只能是國家。而在權力法定的現代法治觀念下，設置公共權力機關并賦予其一定的職責權限，規定其活動原則和活動范圍，也是法律的基本職能。因此，無論從哪一方面看，制定水資源保護的專門法律都是必要的建立在必要性、可能性基礎之上的流域水資源保護立法當然還必須具備科學性、邏輯性、嚴謹性、可操作性、和內外部的協調性，根據課題組的研究成果和流域水資源保護的實踐，可以對《流域水資源保護辦法》作出如下基本設想：
第一.《水資源保護辦法》的基本結構。
《水資源保護辦法》可由六大部分構成：
（1） 總則。規定水資源保護的立法依據、基本概念、基本對策或原則、適用范圍等。
（2）監督管理。規定水資源保護的管理體制、管理機構及其權限、機構間勾通協調原則和程序以及適用于整個流域的水資源保護管理制度。
（3）流域水資源開發利用的保護。具體規定水資源開發利用的各種行為及其開發利用者在水資源保護方面的權利義務，規定各項保護制度。
（4）流域水污染防治。具體規定各種向流域排放水污染物的行為，規定排放水污染物的管理程序和具體制度。
（5）法律責任。具體規定各種違反《水資源保護辦法》的行為及其應當承擔的法律責任
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