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  • 全國人大常委會(huì)法制講座第二十三講:行政程序法律制度

    [ 應(yīng)松年 ]——(2002-1-9) / 已閱38085次


    目前,我國法律對程序違法的法律責(zé)任已有兩種規(guī)定,一是《行政訴訟法》規(guī)定的程序違法,判決撤銷,同時(shí)判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機(jī)關(guān)由于程序違法而承擔(dān)敗訴責(zé)任,體現(xiàn)嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。但同時(shí)又允許重新作出具體行政行為,也就是允許行政機(jī)關(guān)改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔(dān)法律責(zé)任所作的規(guī)定。毫無疑問,這一規(guī)定是建立在該行政行為程序違法、實(shí)體合法的基礎(chǔ)上的。但是該法沒有分出在程序嚴(yán)重違法的情況下,是否還能適用本條規(guī)定。這是時(shí)代的局限。另一種是《行政處罰法》的規(guī)定,如果執(zhí)法者程序違法時(shí)主觀上有故意,那就應(yīng)該追究其損害國家、社會(huì)利益的責(zé)任,除承擔(dān)敗訴責(zé)任外,還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng),或經(jīng)司法建議后,視情節(jié)輕重給予執(zhí)法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程序的認(rèn)識(shí)情況所作的特殊規(guī)定。

    (四)行政程序法律制度的作用

    1.提高行政效率。

    行政程序在行政行為中是無處不在的,實(shí)體法不通過一定程序,就不可能被實(shí)施。為批準(zhǔn)某一申請,可以通過幾個(gè)部門,蓋幾個(gè)章就簡明迅速地完成,也可以蓋上幾十甚至幾百個(gè)章,使這一程序成為一個(gè)漫長的難以完成的過程。程序法的作用,就在于將合理的、既能提高行政效率,又能保護(hù)公民權(quán)益的程序法律化、制度化,免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序,從而大大提高行政效率。

    2.制約作用。

    所謂制約作用是指行政程序法律能夠在程序上對行政機(jī)關(guān)起制約作用,防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

    第一,行政程序法律使行政程序成為行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。行政程序合法,不等于運(yùn)用實(shí)體法也正確;但是,如果行政程序嚴(yán)重違法,即使運(yùn)用實(shí)體法正確,也將導(dǎo)致行政行為無效。例如,依照我國專利法規(guī)定,專利局批準(zhǔn)專利權(quán)必須經(jīng)過三個(gè)月的公告期。這是批準(zhǔn)專利權(quán)行為的行政程序。如果專利局不經(jīng)過公告程序就給予申請人專利權(quán),那將導(dǎo)致該行為無效,即使申請人的發(fā)明實(shí)際上已符合專利的條件,還不能獲得專利權(quán)。

    第二,是與腐敗行為等行政違法行為作斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權(quán)等行為,大都與行政程序不健全、不規(guī)范有關(guān)。例如,在公民申請某項(xiàng)權(quán)利的程序中由于沒有明確的時(shí)效限制,就可以為以權(quán)謀私開方便之門。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序,就便于濫用職權(quán)。行政程序強(qiáng)調(diào)公開原則、參與原則,都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法,將從制度上制止腐敗、違法現(xiàn)象,保證為政清廉。

    3.保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

    公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,不僅要靠行政實(shí)體法予以規(guī)定,還要靠程序法予以保障。例如,在行政處罰中設(shè)置說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序,就具有避免和減少濫用職權(quán)、保障個(gè)人和組織合法權(quán)益的作用。

    在講解中應(yīng)松年還介紹了外國行政程序法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

    (一)外國行政程序法律制度的發(fā)展

    行政程序法律的興起與發(fā)展,是本世紀(jì)行政法,也是整個(gè)法律體系發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

    “行政程序法”這個(gè)概念以及專門的行政程序法律,是19世紀(jì)末才出現(xiàn)的。1884年德國的巴登邦制定《行政程序法》,這是世界上第一部專門的行政程序法。在這以前,程序法僅指法院審理案件的程序法律制度,也就是訴訟法,而不包括行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的程序法律制度。

    行政程序法律興起的基本原因,在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展。19世紀(jì)以后,行政權(quán)迅速擴(kuò)大。行政權(quán)的擴(kuò)大必然帶來兩個(gè)客觀后果,一是行政效率問題日益嚴(yán)重,二是侵害個(gè)人或組織權(quán)益的可能性增多,與此同時(shí),民主政治的發(fā)展和法治思想深入人心,科學(xué)管理日益滲透到行政管理領(lǐng)域等等,這些都直接影響和促進(jìn)了行政程序的興起和發(fā)展。

    (二)外國行政程序法律制度的法典化趨勢

    各國行政程序法律制度發(fā)展的一個(gè)重要趨勢,是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》,與此同時(shí)還有德國的《巴登邦行政程序法》,這兩部法律可能是世界上最早的行政程序法典,只是后者屬于聯(lián)邦國家內(nèi)部一個(gè)地方政府的法律。之后,奧地利于1925年制定《普通行政程序法》。以該法為中心,奧地利還制定了《行政處罰程序法》和《行政執(zhí)行法》等各類行政程序法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效,形成了行政程序法典化的第一個(gè)高潮。行政程序法典化的第二個(gè)高潮始于美國于1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》,接著奧地利于1950年、西班牙于1958年修訂其行政程序法,瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國于1976年制定行政程序法典,而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案;80年代末以來,又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典,日本于1993年制定《行政程序法》,我國澳門和臺(tái)灣地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見,行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢。

    (三)外國行政程序法律制度的功能類型

    各國的行政程序法律還表現(xiàn)出功能上的差異,形成不同的功能類型。從理論上分析,現(xiàn)代行政程序法律的功能可以有三種:

    一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究以較少的人力、財(cái)力來進(jìn)行行政管理。

    二是控制型。以控制行政權(quán)力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用權(quán)力。

    三是權(quán)利保障型。以保障行政相對人的程序權(quán)利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于保護(hù)相對人的各種合法權(quán)益,尤其是程序上的權(quán)利。

    二戰(zhàn)后各國的行政程序法律,在功能類型上出現(xiàn)兩種情況:一是屬于單一型的較少,大多數(shù)國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍采用權(quán)利保障型,有的以權(quán)利保障型為主,兼采控制型,比如美國就是這樣的情況;有的以權(quán)利保障型和效率型并重,歐洲和亞洲多數(shù)國家和地區(qū)都是這樣的情況。這表明,各國已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到,行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的,提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素,任何損害行政效率的行為,都會(huì)對社會(huì)秩序造成損害;控制行政權(quán)力也是必要的.它是現(xiàn)代分權(quán)制衡體制的必然要求;擴(kuò)大公民參與行政管理的程序性權(quán)利,更是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重大趨勢,是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的主要目標(biāo)。

    對我國行政程序法律制度發(fā)展的現(xiàn)狀,應(yīng)松年也作了詳細(xì)介紹。

    (一)我國憲法與行政程序法律制度的基本原則

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