[ 應(yīng)松年 ]——(2002-1-9) / 已閱37881次
9．司法審查制度。1989年4月全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。此前，我國(guó)已有120多個(gè)法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定對(duì)具體行政行為，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政案件的范圍。
10．順序制度。1994年5月全國(guó)人大常委會(huì)修訂的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第34條規(guī)定，除了公安人員可以當(dāng)場(chǎng)予以處罰的以外，對(duì)違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問(wèn)；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序的順序，顛倒順序是違法的。
11．時(shí)限制度。這是在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項(xiàng)行政程序制度。例如1994年7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)修訂的《中華人民共和國(guó)公民出入境管理法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對(duì)出境申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，通知申請(qǐng)人。”
對(duì)我國(guó)法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律制度的規(guī)定進(jìn)行分析，可以看出，1990年以前，我國(guó)的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來(lái)，我國(guó)行政程序立法發(fā)展很快，越來(lái)越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時(shí)注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國(guó)已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）；1995年1月起施行的《國(guó)家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國(guó)行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復(fù)議程序，使我國(guó)行政程序法的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步。
這里應(yīng)當(dāng)特別提到的是，我國(guó)《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定尤其反映了我國(guó)行政程序法律制度的一大進(jìn)步。該法第5章專門規(guī)定了作出行政處罰決定的簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說(shuō)明理由制度、告知權(quán)利制度、聽(tīng)證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項(xiàng)基本原則。特別是《行政處罰法》規(guī)定的聽(tīng)證程序更是我國(guó)行政程序立法的一個(gè)重要突破。可以說(shuō)，《行政處罰法》對(duì)我國(guó)行政程序法的進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動(dòng)作用最后，應(yīng)松年就完善我國(guó)行政程序法律制度提出了幾點(diǎn)建議。
他說(shuō)，我國(guó)行政程序法律制度的發(fā)展和完善，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政法制建設(shè)發(fā)展的必然結(jié)果。但是，我國(guó)現(xiàn)行行政程序立法還存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
1．缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議三類行政行為基本統(tǒng)一以外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。
2．處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒(méi)有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決。
3．偏重事后程序和過(guò)于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問(wèn)題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問(wèn)題。也就是說(shuō)，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡(jiǎn)單地規(guī)定相對(duì)人可以申請(qǐng)復(fù)議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項(xiàng)，對(duì)程序性問(wèn)題在起草時(shí)缺乏細(xì)致的分析研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。
4．法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反法定程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。
適應(yīng)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和我國(guó)加入WTO的需要，必須建立和完善我國(guó)的行政程序法律制度。應(yīng)當(dāng)建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個(gè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的問(wèn)題。我想就以下幾個(gè)問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?br>
1．我國(guó)應(yīng)當(dāng)早日制定統(tǒng)一的行政程序法。目前，我國(guó)行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國(guó)家立法的議程。李鵬委員長(zhǎng)在全國(guó)人大第四次會(huì)議上指出：“要制定行政強(qiáng)制措施法、行政許可法、行政收費(fèi)法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件。”我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面的法律，行政強(qiáng)制法、行政許可法和行政收費(fèi)法也有了比較成熟的草稿。可以說(shuō)，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。
2．應(yīng)當(dāng)把行政程序法列為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的主要部門法。我國(guó)目前把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系作為當(dāng)務(wù)之急，盡管這個(gè)體系的范圍很難劃定，但不少學(xué)者認(rèn)為，不管這個(gè)體系的范圍怎樣劃分，行政程序法毫無(wú)疑問(wèn)是其中的主要部門法，并不因?yàn)樗小靶姓倍志团c經(jīng)濟(jì)無(wú)關(guān)。其理由是：第一，行政程序法是市場(chǎng)主體的地位和權(quán)利的保障。第二，行政程序法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和進(jìn)入世界統(tǒng)一市場(chǎng)的保障。
3．我國(guó)行政程序法的功能類型應(yīng)當(dāng)是以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型。我國(guó)學(xué)者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)我國(guó)的情況，應(yīng)當(dāng)兼顧權(quán)利保障和效率兩方面。從提高公民的民主和法治意識(shí)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)保障公民的程序權(quán)利。但是，我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，如果脫離社會(huì)利益而過(guò)分強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的保障，就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權(quán)利保障型都是非此即彼的思路，并不可取。“并重型”的具體設(shè)想是把效率和權(quán)利保障兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，兼顧權(quán)利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權(quán)利保障型，而是介于兩者之間的中間類型。“并重型”是適合我國(guó)國(guó)情的選擇。立法者應(yīng)當(dāng)從全體公民的共同利益出發(fā)，考慮每個(gè)公民的具體利益應(yīng)當(dāng)保障到什么程度。要做到這一點(diǎn)，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因?yàn)樾矢嗟胤从成鐣?huì)利益，而權(quán)利保障更多地反映個(gè)人利益。處理兩者關(guān)系的原則是：以提高效率為范圍，以權(quán)利保障為目標(biāo)，在效率允許范圍內(nèi)，對(duì)權(quán)利的保障努力達(dá)到“最大化”。這個(gè)原則可以稱為“效率對(duì)權(quán)利的最大寬容度原則”，或簡(jiǎn)稱為“權(quán)利最大化原則”。因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎(chǔ)、范圍和限度，以權(quán)利的最大化作為目標(biāo)的功能類型，所以也可以稱為“以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型”。
4．在行政程序法中建立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度已經(jīng)成為許多國(guó)家行政程序法的核心。能否建立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度，將是我國(guó)能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。我國(guó)已建立三種不同的聽(tīng)證制度，最早是行政處罰法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款時(shí)進(jìn)行聽(tīng)證，并對(duì)聽(tīng)證的具體程序作了規(guī)定；二是價(jià)格法規(guī)定的在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)時(shí)，應(yīng)建立聽(tīng)證制度；三是立法法規(guī)定的在起草行政法規(guī)時(shí)，可采取聽(tīng)證會(huì)的形式等。聽(tīng)證制度正在我國(guó)迅速發(fā)展，但同時(shí)也存在不少問(wèn)題：第一，這三種聽(tīng)證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽(tīng)證各應(yīng)遵循哪些程序？至今尚無(wú)明確規(guī)定。聽(tīng)證制度在行政程序法律中確認(rèn)，將使社會(huì)主義民主原則中聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)和參與精神得到很好的體現(xiàn)，因而是行政程序法中極為重要的制度。
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