第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月1日通過的《中華人民共和國行政訴訟法》 (以下簡稱《行政訴訟法》)，是我國第一部“民告官”的基本法。就中國社會政治與法律生活來說，該法的頒行是中國走向法治的標志，是中國法制現代化的新紀元，是中國立法史上的一個重大創舉。 首先，行政訴訟法的制定必須以"依法行政"觀念或"行政法治”理論為思想基礎和精神指導，該法確立了行政權應當受監督的法律形式，是我國社會主義民主的重大發展。計劃經濟體制下的行政關系是一種簡單的命令和服從關系，行政權力得不到法律監督；如果政府機關及其工作人員的行為得不到監督，公民的權利得不到保障，也就談不上民主了。因而，沒有監督就沒有民主。建立行政訴訟制度就是要規范行政行為，監督行政權力，實現行政法治，推進我國依法行政和訴訟法制現代化的進程。 其次，行政訴訟法突破了長期以來的極左思維方式，即執政者以“民”自居、官民不分，“小我”與“大我”不分，公私不分，政府權力與公民權利不分，治者(管理者)與被治者(被管理者)不分。這種思維方式的結果便是“有權就有一切”，內無分權制衡機制，外無人民對政府的控制。行政訴訟法這部“民告官”的法律在立法上突破了“權力高于一切、決定一切”的傳統人治主義，是中國法制史上的一個新的里程碑，是舊傳統死亡與新觀念再生的分水嶺。 再次，行政訴訟法的頒行，有利于改革中國社會現有權力結構，緩解權力與權利之問的緊張沖突，轉變政府職能；有利于增強公民等社會主體的權利意識，保護公民、法人和其他組織的合法權益。通過行政訴訟，可以化解行政機關與行政相對人之間的矛盾，化解人民群眾與某些行政機關之間的對立情緒，增進政府與公民之間的信任；同時，公民、法人和其他組織可以通過行政訴訟解決爭議，通過正當的法律程序獲得司法救濟，保護自身的合法權益。 最后，從行政訴訟法施行15年的實踐看，行政訴訟事實上已經成為解決行政糾紛的重要方式。行政訴訟這種法律形式以及由這種法律形式所代表的觀念意義，已經根植于中國大多數民眾的思想觀念之中，并已經逐漸開始與中國人的行為取向相吻合。我們必須承認這樣一個現實：中國公民對他們與政府、與政治權力的關系從事實上和從觀念上都正在發生著靜悄悄的變革。政府從神壇走下，成了民眾心目中的凡夫俗子；政治權力從脫韁的野馬，開始轉變成溫良馴獸。雖然這種轉化不是瞬間所能完成的，但是行政訴訟法的頒行則為這種變化提供了一個契機——架設了一座由此達彼的橋梁。 盡管在行政訴訟立法之初通過艱苦的宣傳和鼓動，我國行政訴訟有過一年短暫的輝煌，然而現在已經出現了一些令人擔憂的局面。行政案件受案率低，有些地方甚至出現負增長，法院行政庭無案可辦，出現行政庭和經濟庭爭案源的反常現象。由于各種因素的影響，從全國范圍看，行政訴訟的實施狀況并小半衡。不僅行政案件的受案率保持低水平狀態，而且“民告官”的案件少于“官告民，，(行政機關申請人民法院強制執行)的案件。這一方面說明公民不執行行政決定的現象比較嚴重，另一方面也說明公民不起訴的情況比較嚴重。一些地方開展行政審判工作十分困難，形成了行政案件起訴率居低不上、撤訴率居高不下、判決撤銷率低水平徘徊等問題。 之所以會出現這些問題，原因是多方面的。有行政審判隊伍素質不高、司法體制存在缺陷、法院缺乏應有的權威等方面的原因，更主要的原因是我國正處于轉軌時期，舊的體制、舊的機制、舊的傳統、舊的觀念還在起著負面的作用。具體表現為： 一是傳統人治觀念對現代行政訴訟仍有強大的影響力。中國千百年來形成的“官貴民賤”、“權大于法”等傳統法律文化觀念還在很大程度上留存于現代社會，有的行政機關對原告采取威脅、恐嚇、打擊報復等手段，干擾、阻礙行政訴訟，有的行政機關對行政審判不理不睬，甚至用行政職權進行對抗，從而嚴重制約著我國行政訴訟的發展。 二是傳統的行政與司法合一的體制對現代行政訴訟造成巨大沖擊。司法在人、財、物方面受制于行政，官官相護等現象在行政訴訟中時常出現，有的法院在受理原告起訴后，非但沒有開庭審理，反而積極地動員原告撤訴；有的法院在受理原告起訴后勉強開庭審理，卻在審理過程中一味地偏袒被告；更有甚者，有的人民法院對原告的起訴干脆不予受理。這些現象削弱了法律的權威，動搖了公民對行政機關依法行政和行政訴訟法治的信仰。 三是法律意識的淡薄和傳統的"無訟"思想阻礙著我國行政訴訟現代化的進程。有的原告明知自己的合法權益受到侵害卻不知道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知識而不知如何去告，或怕行政機關日后報復而不敢告，或受“無訟”思想的影響而不愿告；有的行政機關擔心有損政府形象和權威不愿當被告，而采取諸如不出具決定書、指令法院不予受理等不正當措施以避免訴訟。 此外，行政案件具有特殊性，往往是社會關系的矛盾焦點，涉及審判權與行政權的關系，政府與公民的關系，還可能涉及與民事、刑事之間的交叉關系。這些關系往往交織著新舊事物之間的沖突與碰撞，矛盾的復雜性給行政訴訟實踐帶來阻力和困難。 以上各種原因可以用一句話來概括，即行政相對人在行政法制建設和行政訴訟原告在行政訴訟中應有的地位、作用和權利沒有得到應有的重視和尊重。托克維爾在其《論美國的民主》一書中曾提及，美國之所以能持久地保護民主，除了以權力制約權力外，公民權利是起了很大作用的。美國著名政治學家羅伯特達爾則認為，民主政治的核心因素不是權力對權力的制約，這些因素中，發揮關鍵作用的是社會團體、企業和公民個人。我國著名學者郭道暉教授也曾提出了著名的“以權利制約權力”的理論。所有這些說明，應該重視行政相對人在行政活動中的地位和作用，也應該重視行政訴訟原告在行政訴訟中的地位和作用。 自20世紀90年代以來，中國社會處于深刻的變革之中。社會主義市場經濟體制初步建立，中國已經成功地加人世界貿易組織，市場在國家宏觀調控下對資源配置的基礎性作用已大大加強，對外開放的格局基本形成，綜合國力大大增強，人民生活水平顯著提高；社會主義民主政治體制改革不斷推進，民主制度已經成為人民當家作主的重要保障，黨的領導方式和執政方式得到改進，人民代表大會制度得到進一步完善，選舉工作更加規范化、制度化，共產黨領導的多黨合作與政治協商制度得到進一步改善，城鄉基層民主律設得到進一步加強；在行政法制建設方面，我國傳統的官本位、權力本位的“管理”執法理念正在向社會本位、權利本位的“服各”執法理念轉變，行政執法主體與行政相對人在權利義務上的失衡狀態已有明顯改善，雙向互動型的權力——權利關系正在形成．全社會的法律意識和法制觀念有了空前的提高；在行政法治理論方面，平衡論基于行政機關與行政相對人的力量對比關系，“將監督行政權、保障公民權以及為相對一方設置更多的權利保障措施放在更為突出的地位”，行政相對人理論也認為“行政相對人是依法行政的最大受益者，同時也是行政違法的最大受害者，它對實現依法行政具有積極作用。”社會的變遷為行政訴訟原告制度的更好發展提供了根本動力、政治條件、實踐基礎及理論前提。 然而平衡論側重于宏觀層面指導行政法制實踐，行政相對人理論則著眼于行政管理領域，對行政訴訟領域中的原告關注較少。目前我國關于行政訴訟原告這一課題的研究之缺陷非常明顯：研究缺乏系統性，多數囿于“行政訴訟原告資格”，而對原告的法律地位及權利保障研究不夠；研究缺乏比較性，中國行政訴訟制度包括原告制度是在吸收了國外有益經驗的基礎上結合中國的實際制定的，在行政訴訟法修改時，比較研究必不可少；研究缺乏理論性，當前對行政訴訟原告的研究總體上仍處于實證研究階段，有必要上升到理論高度進一步研究。相比而言，一些發達國家非常強調對行政權的控制和對公民權的保障和救濟，行政訴訟原告制度的理論研究較成熟，其研究的范圍較廣，并且在理論的指導下，實踐中已積累了豐富的經驗。因此，通過行政訴訟原告之“一斑”，透視國內外行政訴訟之“全豹”，對于我國行政訴訟制度的發展應具有重大的實踐意義與理論意義。就實踐意義而言，可以指導我國的行政訴訟立法和行政審判實踐；可以使我們正確認識原告在市場經濟與民主政治發展過程中的主體地位；可以推進我國的行政訴訟制度融人世界行政訴訟法制現代化進程之中。就理論意義而言，有助于我們從保護公民權的角度認識行政訴訟的本質和價值，揭示行政訴訟的意義；有助于全面地了解行政訴訟的歷史、特點及其發展規律，確定不同文化背景下行政訴訟原告制度普遍性和特殊性的界限；有助于形成實施依法治國基本方略的理論基礎；有助于從理論上建構公民權、審判權和行政權的關系，為行政訴訟法的修改提供可行的指導思想。 本書作者在較好地把握了國內外相關研究成果的基礎上，對我國現行行政訴訟法及其相關司法解釋進行了全面深入的研究，對我國的行政審判實踐也給予了高度關注，并綜合運用比較分析方法、歷史分析方法、系統分析方法、理論分析與實證分析相結合的方法，從而撰寫了《行政訴訟原告論》一書。全書由邏輯上自成體系的三部分組成： 上篇為"原告資格論"。原告資格是行政相對人具備當事人法律地位的前提，它是一個不斷變革的概念。在全面考察法治發達國家行政訴訟制度的發展歷程后，作者總結了原告資格變遷的普遍規律性，揭示了原告資格的真實意義，在此基礎上提出了我國原告資格發展應遵循的規則：在屬人因素上，放寬原告資格的限制；在屬事因素上，應逐步擴大行政訴訟的受案范圍；在發展方式上，應依據基本國情遵循循序漸進的原則。 中篇為"法律地位論"。在合理地界定法律地位的內涵后，作者認為行政訴訟原告法律地位的實質是在行政訴訟法律關系中原告相對于法院及被告的法律身份或法律角色，并運用結構功能主義的方法詳盡地論證了我國行政訴訟法應在程序啟動者、事實證明者和訴訟指揮者等法律角色上保障原告的法律地位。 下篇為"權利保障論"。行政訴訟原告的訴訟權利和義務是其法律地位實際內容的外在表現。作者在論證了保障原告合法權利的必要性的基礎上，提出行政訴訟法修改時應突出保障行政相對人合法權益的立法宗旨，并對行政訴訟基本原則和基本制度與原告權利保障的關系進行了充分的論證。作者認為，當代行政訴訟的價值取向是保障行政相對人的合法權益，監督行政機關依法行政，因此，行政訴訟法的修改必須以此為基礎，放寬行政相對人的原告資格，保障原告的訴訟主體地位，完善原告合法權利的程序保障機制。 在理論上有所突破是這部著作的一大特點，如從屬人因素和屬事因素兩方面界定原告資格的觀點，從結構功能主義視角論證原告程序啟動者、事實證明者和程序指揮者地位的方法，從“以人為本，，的高度闡述原告程序知情權的理念，從“工具型”司法觀向“目的型”司法觀轉型的命題等，都是迄今為止理論界比較新穎的論點。這些論點及對其的論證方法顯示了作者深厚的理論底蘊、務實的學術風格和不懈的探索精神。 本書是高新華6年多潛心研究而成的一部力作，它填補了我國行政訴訟制度研究中的一個空白，對于完善我國《行政訴訟法》，指導我國行政訴訟的審判實踐，推進我國依法法治、依法行政的進程都有重大的參考意義。作為高新華碩士和博士研究生期間的老師，我為他在學術上取得的這一重大成果深感欣慰。同時，我國仍處于轉型時期，在建設社會主義法治國家的進程中，在深化司法改革的進程中，在推進司法現代化的進程中，更多的理論性問題和現實性問題必將層出不窮，在此也希望高新華能再接再厲，多出成果，出好成果，爭取在學術有更大的建樹! 夏錦文2006年4月
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