財政部

關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見

財預[2015]225號


各省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府：

　　為進一步規范地方政府債務管理，更好發揮政府債務促進經濟社會發展的積極作用，防范和化解財政金融風險，根據預算法、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和全國人民代表大會常務委員會批準的國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案有關要求，經國務院同意，現就地方政府債務限額管理提出以下實施意見：

　　一、切實加強地方政府債務限額管理

　　（一）合理確定地方政府債務總限額。對地方政府債務余額實行限額管理。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。

　　地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。年度預算執行中，如出現下列特殊情況需要調整地方政府債務新增限額，由國務院提請全國人大常委會審批：當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。

　　（二）逐級下達分地區地方政府債務限額。各省、自治區、直轄市政府債務限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內，根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案，報國務院批準后下達各省級財政部門。

　　省級財政部門依照財政部下達的限額，提出本地區政府債務安排建議，編制預算調整方案，經省級政府報本級人大常委會批準；根據債務風險、財力狀況等因素并統籌本地區建設投資需求提出省本級及所屬各市縣當年政府債務限額，報省級政府批準后下達各市縣級政府。市縣級政府確需舉借債務的，依照經批準的限額提出本地區當年政府債務舉借和使用計劃，列入預算調整方案，報本級人大常委會批準，報省級政府備案并由省級政府代為舉借。

　　（三）嚴格按照限額舉借地方政府債務。省級財政部門在批準的地方政府債務限額內，統籌考慮地方政府負有償還責任的中央轉貸外債情況，合理安排地方政府債券的品種、結構、期限和時點，做好政府債券的發行兌付工作。中央和省級財政部門每半年向本級人大有關專門委員會書面報告地方政府債券發行和兌付等情況。對2015年地方政府債務限額下達前舉借的在建項目后續貸款中需要納入政府債務的，由各地在2015年地方政府債務限額內調整結構解決。今后，需要納入政府債務的在建項目后續融資需求在確定每年新增地方政府債務限額時統籌考慮，依法通過發行地方政府債券舉借。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的外債轉貸范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

　　（四）將地方政府債務分類納入預算管理。地方政府要將其所有政府債務納入限額，并分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還，當赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法。專項債務納入政府性基金預算管理，通過對應的政府性基金或專項收入償還；政府性基金或專項收入暫時難以實現，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉，收入實現后即予歸還。

　　二、建立健全地方政府債務風險防控機制

　　（一）全面評估和預警地方政府債務風險。地方各級政府要全面掌握資產負債、還本付息、財政運行等情況，加快建立政府綜合財務報告制度，全面評估風險狀況，跟蹤風險變化，切實防范風險。中央和省級財政部門要加強對地方政府債務的監督，根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率、或有債務代償率等指標，及時分析和評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。

　　（二）抓緊建立債務風險化解和應急處置機制。各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府債務風險防控負總責，建立債務風險化解激勵約束機制，全面組織做好債務風險化解和應急處置工作。列入風險預警范圍的地方各級政府要制訂中長期債務風險化解規劃和應急處置預案，在嚴格控制債務增量的同時，通過控制項目規模、減少支出、處置資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步降低債務風險。市縣級政府難以自行償還債務時，要啟動債務風險應急處置預案并及時上報；省級政府要加大對市縣級政府債務風險應急處置的指導力度，并督促其切實化解債務風險，確保不發生區域性和系統性風險。

　　（三）健全地方政府債務監督和考核問責機制。地方各級政府要主動接受本級人大和社會監督，定期向社會公開政府債務限額、舉借、使用、償還等情況。地方政府舉債要遵循市場化原則，強化市場約束。審計部門要依法加強債務審計監督，財政部門要加大對地方政府違規舉債及債務風險的監控力度。要將政府債務管理作為硬指標納入政績考核，強化對地方政府領導干部的考核。地方政府主要負責人要作為第一責任人，切實抓好本級政府債務風險防控等各項工作。對地方政府防范化解政府債務風險不力的，要進行約談、通報，必要時可以責令其減少或暫停舉借新債。對地方政府違法舉債或擔保的，責令改正，并按照預算法規定追究相關人員責任。

　　三、妥善處理存量債務

　　（一）切實履行政府債務償還責任。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，屬于公益性項目債務的，由地方政府統籌安排包括債券資金在內的預算資金償還，必要時可以處置政府資產；屬于非公益性項目債務的，由舉借債務的部門和單位通過壓減預算支出等措施償還，暫時難以壓減的可用財政資金先行墊付，并在以后年度部門和單位預算中扣回。取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。

　　地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。為避免地方競相發債對市場產生沖擊，財政部根據債務到期、債務風險等情況予以組織協調，并繼續會同人民銀行、銀監會等有關部門做好定向承銷發行置換債券等工作。

　　（二）依法妥善處置或有債務。對政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的或有債務，地方政府要依法妥善處置。對確需依法代償的或有債務，地方政府要將代償部分的資金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權；對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經省級政府批準后轉化為政府債務；對違法違規擔保的或有債務，由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。地方政府通過政府和社會資本合作等方式減少政府債務余額騰出的限額空間，要優先用于解決上述或有債務代償或轉化問題。

　　各地區、各部門要進一步統一思想認識，高度重視，嚴格執行地方政府債務管理的各項規定，結合本地區、本部門實際，明確任務分工、落實工作職責，積極研究解決新問題，及時總結經驗做法，加強輿論引導，切實發揮規范地方政府債務管理對“穩增長”和“防風險”的積極作用，推動各項政策措施落實到位。



財政部

2015年12月21日