財(cái)政部

關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見

財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府：

　　為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，更好發(fā)揮政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)預(yù)算法、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案有關(guān)要求，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就地方政府債務(wù)限額管理提出以下實(shí)施意見：

　　一、切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理

　　（一）合理確定地方政府債務(wù)總限額。對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。

　　地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)下列特殊情況需要調(diào)整地方政府債務(wù)新增限額，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審批：當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、需要實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策或適度從緊財(cái)政政策時(shí)，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或在上年債務(wù)限額基礎(chǔ)上合理調(diào)減限額。

　　（二）逐級(jí)下達(dá)分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。各省、自治區(qū)、直轄市政府債務(wù)限額，由財(cái)政部在全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國家宏觀調(diào)控政策、各地區(qū)建設(shè)投資需求等提出方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門。

　　省級(jí)財(cái)政部門依照財(cái)政部下達(dá)的限額，提出本地區(qū)政府債務(wù)安排建議，編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌本地區(qū)建設(shè)投資需求提出省本級(jí)及所屬各市縣當(dāng)年政府債務(wù)限額，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)各市縣級(jí)政府。市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的，依照經(jīng)批準(zhǔn)的限額提出本地區(qū)當(dāng)年政府債務(wù)舉借和使用計(jì)劃，列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，報(bào)省級(jí)政府備案并由省級(jí)政府代為舉借。

　　（三）嚴(yán)格按照限額舉借地方政府債務(wù)。省級(jí)財(cái)政部門在批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額內(nèi)，統(tǒng)籌考慮地方政府負(fù)有償還責(zé)任的中央轉(zhuǎn)貸外債情況，合理安排地方政府債券的品種、結(jié)構(gòu)、期限和時(shí)點(diǎn)，做好政府債券的發(fā)行兌付工作。中央和省級(jí)財(cái)政部門每半年向本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)書面報(bào)告地方政府債券發(fā)行和兌付等情況。對(duì)2015年地方政府債務(wù)限額下達(dá)前舉借的在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中需要納入政府債務(wù)的，由各地在2015年地方政府債務(wù)限額內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決。今后，需要納入政府債務(wù)的在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的外債轉(zhuǎn)貸范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

　　（四）將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。地方政府要將其所有政府債務(wù)納入限額，并分類納入預(yù)算管理。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時(shí)可采取借新還舊的辦法。專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，如收儲(chǔ)土地未能按計(jì)劃出讓的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實(shí)現(xiàn)后即予歸還。

　　二、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

　　（一）全面評(píng)估和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方各級(jí)政府要全面掌握資產(chǎn)負(fù)債、還本付息、財(cái)政運(yùn)行等情況，加快建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)狀況，跟蹤風(fēng)險(xiǎn)變化，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。中央和省級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、或有債務(wù)代償率等指標(biāo)，及時(shí)分析和評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

　　（二）抓緊建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置機(jī)制。各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控負(fù)總責(zé)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解激勵(lì)約束機(jī)制，全面組織做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置工作。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的地方各級(jí)政府要制訂中長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，在嚴(yán)格控制債務(wù)增量的同時(shí)，通過控制項(xiàng)目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。市縣級(jí)政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案并及時(shí)上報(bào)；省級(jí)政府要加大對(duì)市縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的指導(dǎo)力度，并督促其切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　（三）健全地方政府債務(wù)監(jiān)督和考核問責(zé)機(jī)制。地方各級(jí)政府要主動(dòng)接受本級(jí)人大和社會(huì)監(jiān)督，定期向社會(huì)公開政府債務(wù)限額、舉借、使用、償還等情況。地方政府舉債要遵循市場化原則，強(qiáng)化市場約束。審計(jì)部門要依法加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政部門要加大對(duì)地方政府違規(guī)舉債及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控力度。要將政府債務(wù)管理作為硬指標(biāo)納入政績考核，強(qiáng)化對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。地方政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，切實(shí)抓好本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等各項(xiàng)工作。對(duì)地方政府防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不力的，要進(jìn)行約談、通報(bào)，必要時(shí)可以責(zé)令其減少或暫停舉借新債。對(duì)地方政府違法舉債或擔(dān)保的，責(zé)令改正，并按照預(yù)算法規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　三、妥善處理存量債務(wù)

　　（一）切實(shí)履行政府債務(wù)償還責(zé)任。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，屬于公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由地方政府統(tǒng)籌安排包括債券資金在內(nèi)的預(yù)算資金償還，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)；屬于非公益性項(xiàng)目債務(wù)的，由舉借債務(wù)的部門和單位通過壓減預(yù)算支出等措施償還，暫時(shí)難以壓減的可用財(cái)政資金先行墊付，并在以后年度部門和單位預(yù)算中扣回。取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。

　　地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對(duì)市場產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。

　　（二）依法妥善處置或有債務(wù)。對(duì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，地方政府要依法妥善處置。對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對(duì)因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財(cái)政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。地方政府通過政府和社會(huì)資本合作等方式減少政府債務(wù)余額騰出的限額空間，要優(yōu)先用于解決上述或有債務(wù)代償或轉(zhuǎn)化問題。

　　各地區(qū)、各部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，高度重視，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債務(wù)管理的各項(xiàng)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際，明確任務(wù)分工、落實(shí)工作職責(zé)，積極研究解決新問題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮規(guī)范地方政府債務(wù)管理對(duì)“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的積極作用，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。



財(cái)政部

2015年12月21日