國家發展和改革委員會 農業部

國家發展改革委 農業部關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見

發改農經[2016]2574號

　　
各省（區、市）發展改革委、農業（農牧、農機、畜牧、獸醫、農墾、漁業）廳（局、委、辦）、新疆生產建設兵團發展改革委、農業局：
　　農業承擔著保障國家糧食安全和重要農產品供給，促進農民增收的重要任務。深化農業投融資體制改革，加強農業領域政府與社會資本合作，對于多渠道增加農業投入，推動農業供給側結構性改革，促進農業持續健康發展具有重要意義。根據《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）等文件要求，現就推進農業領域政府和社會資本合作提出如下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為指導，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，健全配套政策體系，創新農業基礎設施建設投入體制機制，大力推進農業領域政府和社會資本合作（簡稱PPP），提升農業投資整體效率與效益，為加快農業現代化提供有力支撐。
　　（二）基本原則。
　　——政府引導，公益導向。各級政府做好政策制定、發展規劃、指導服務和市場監管，加快從農業領域公共產品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監管者”轉變。在明確政府職能的前提下，以增強農業農村基礎設施和公共服務供給能力為目標，積極引入社會資本合作，強化績效評價和項目監管，實現公共利益最大化。
　　——市場運作，公平競爭。注重市場的資源配置功能，明確社會資本平等的市場主體地位，通過市場機制吸引社會資本合作。降低社會資本準入門檻，破除企業進入、退出農業基礎設施和公共服務領域的壁壘，營造寬松、規范的政策環境。
　　——因地制宜，試點先行。根據農業項目特點，通過合理約定，建立風險分擔和投資回報機制，確保社會資本投入回報，推進社會資本參與農業項目投融資、建設和管護。選擇重點領域、重點項目先行試點探索，及時總結經驗，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。
　　二、重點領域與路徑
　　（一）重點領域。拓寬社會資本參與現代農業建設的領域和范圍，重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業基礎設施建設和公共服務；引導社會資本參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護與可持續發展等項目；鼓勵社會資本參與現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。
　　（二）明確規程。地方政府從當地經濟社會與現代農業發展需要出發，根據“十三五”全國農業現代化規劃，確定本地區政府和社會資本合作的重點領域及其模式。根據具體項目的性質和特點，由當地政府主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目的準備及實施。科學界定政府與社會資本的權利職責，規范項目投資管理和實施程序，明確操作規則與機制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農業領域PPP項目，并明確出資人代表，參與項目準備及實施工作。
　　（三）合作責任。地方政府主導推動開展工作，建立農業領域PPP項目建設的部門協調推進機制，強化政策指導與服務；積極推進體制機制創新與政策創設，為社會資本獲得合理回報創造條件。各類符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體均享有依法依規平等參與的權利；開展合作后要進一步依法完善企業法人治理結構，不斷增強法制意識和履約能力，提升運營效率。
　　三、項目管理
　　（一）項目儲備。各地發展改革部門會同農業部門，對重大農業項目進行分類匯總，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立本地區農業PPP項目儲備庫，建立貫通各地區、各部門的農業PPP項目信息平臺。入庫情況作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受專項優惠政策的重要依據。
　　（二）審批流程。各地發展改革部門、農業部門會同相關部門建立農業PPP項目實施方案聯評聯審機制，對提出申請的農業建設項目從項目建設必要性、PPP模式適用性、價格合理性等方面進行審查，必要時組織相關專家進行評議或委托第三方專業機構出具評估意見。一般性政府投資項目，其PPP實施方案可結合可研報告審批一并審查審批；實行核準制或備案制的企業投資項目，在完成核準或備案后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP實施方案，再進行審查審批。通過實施方案審查的項目，可以開展下一步工作；按規定需報當地政府批準的，在當地政府批準后開展下一步工作。
　　（三）合作伙伴選擇。嚴格依據《招標投標法》、《政府采購法》相關法律法規，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種形式，擇優選擇具有相應運營管理經驗、專業水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴，組織項目實施。社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。
　　（四）加強項目監管。政府及其部門應根據PPP項目合同及有關規定，建立項目全生命周期管理機制，實行全過程管理。加強可行性研究、招標投標、合同簽訂、項目建設和運營等方面的全程監督，監督內容包括項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任等，確保項目建設質量。提升項目管理水平，切實做好項目分類管理、動態監測、及時更新等各項工作。
　　（五）開展績效評價。鼓勵引進第三方評價機構，制定PPP項目績效評價方案，對項目建設運營質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價。績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。項目移交完成之后，適時開展項目后評價工作，評價結果及時反饋給項目利益相關方，并按有關規定公開。
　　（六）規范退出程序。項目建設過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行。政府和社會資本合作期滿后，按照合同約定，妥善做好項目移交。積極構建多元化退出機制，為社會資本提供規范化、市場化的退出方式。
　　四、政策支持
　　（一）加強政府農業投資引導。轉變政府農業投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農業PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用。對同類農業項目，在同等條件下中央投資按照有關管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。使用各類政府投資的農業基礎設施PPP項目，應納入三年滾動政府投資計劃。
　　（二）加快農村集體產權制度改革。著力推進農村集體資產清產核資、確權到戶和股份合作制改革。對已建成的重大農業基礎設施開展確權試點，政府投資形成的資產歸農村集體經濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產歸投資者所有。建立健全農村產權流轉交易市場，引導農村土地、集體資產及農業設施等產權規范流轉交易。開展經營性集體資產折股量化到戶試點，探索農村基礎設施集體所有和發展股份合作經營的有效實現形式。
　　（三）創新金融服務與支持方式。著力提高農業PPP項目投融資效率，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式，支持農業PPP項目。鼓勵金融機構加大金融產品和服務創新力度，開展投貸聯動、投貸保貼一體化等投融資模式試點；探索以項目預期收益或整體資產用作貸款抵（質）押擔保。
　　（四）建立合理投資回報機制。積極探索優化準公益性與公益性農業項目的多種付費模式。采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現社會資本的合理投資回報。完善農業基礎設施使用價格制定與調整機制，合理確定價格收費標準。
　　（五）完善風險防控和分擔機制。建立分工明確的風險防控機制，政府負責防范和化解政策風險，項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險，自然災害等不可抗力風險由政府和社會資本共同承擔。逐步建立完善全生命周期風險防控與識別體系，鼓勵保險機構根據項目建設、運營的需求開發相應保險產品。加快完善農業生產經營保險，探索開展特色優勢農產品價格指數保險，以及貸款保證保險和信用保險等業務。鼓勵有條件的地方對設施農業、農機具等保險保費予以補貼。
　　（六）保障項目用地需要。加強耕地資源的保護與利用，各地要在土地利用總體規劃中統籌考慮項目建設需要。鼓勵社會資本通過整理復墾增加耕地面積，落實耕地占補平衡，合理安排項目建設用地供給。
　　五、試點示范
　　（一）確定試點示范領域。鼓勵各地圍繞重點領域，選擇適合當地特點、對農業發展有示范帶動作用、需求長期穩定的農業基礎設施建設和公共服務項目開展試點，探索合作機制。
　　（二）抓好試點示范關鍵環節。地方政府要加強對試點項目實施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項目實施主體和責任，建立合理的投資回報和風險分擔機制，構建高效的監管模式。
　　（三）做好試點項目評價總結。及時做好試點項目后評價和績效評價，總結成功經驗，形成可復制模式，逐步推廣。試點情況要及時報送國家發展改革委、農業部。
　　六、組織保障
　　（一）加強組織領導。各地要切實提高認識，把農業領域政府與社會資本合作作為創新農業投融資機制的一項重要任務來抓。各級發改、農業等部門要明確各自職責分工，抓好工作部署，落實工作責任，及時研究解決合作項目建設運行中的重大問題。各地要依據當地實際情況制定實施細則，并抄送國家發展改革委與農業部。
　　（二）優化政策環境。各地要細化落實各項扶持政策，切實為社會資本進入農業領域創造公平有序的市場環境和保障有力的政策支持體系。切實加大對農業投入力度，加快涉農投資整合，強化農業領域信用體系建設，優化投資環境。根據項目實施情況，探索創設適合區域特點的具體政策，進一步提高社會資本進入農業領域的積極性。
　　（三）加強宣傳引導。積極宣傳引導社會資本參與農業領域項目建設，為相關責任主體和實施主體做好政策解釋。認真總結試點經驗與典型案例，營造良好的社會環境和輿論氛圍，推動農業領域政府與社會資本合作。

國家發展改革委
農 業 部
2016年12月06日