財政部 農業部

關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見

財金〔2017〕50號


各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、農業（農牧、農機、畜牧、獸醫、農墾、漁業）廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團財務局、農業局：

　　為貫徹落實《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》、《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）、《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，深化農業供給側結構性改革，引導社會資本積極參與農業領域政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設、運營，改善農業農村公共服務供給，現提出意見如下：

　　一、總體要求

　　（一）指導思想

　　全面貫徹落實黨中央、國務院關于農業、農村、農民問題的決策部署，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，以加大農業領域PPP模式推廣應用為主線，優化農業資金投入方式，加快農業產業結構調整，改善農業公共服務供給，切實推動農業供給側結構性改革。

　　（二）基本原則

　　——政府引導，規范運作。堅持農業供給側結構性改革方向，深化對PPP模式的理解認識，加快觀念轉變，厘清政府與市場的邊界，加大對農業農村公共服務領域推廣運用PPP模式的政策扶持力度，強化績效評價和項目監管，嚴格執行財政PPP工作制度規范體系，確保順利實施、規范運作，防止變相舉借政府債務，防范財政金融風險。

　　——明確權責，合作共贏。注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與農業PPP項目合作，破除社會資本進入農業公共服務領域的隱性壁壘，營造規范有序的市場環境。在平等協商基礎上訂立合同，平衡政府、社會資本、農民、農村集體經濟組織、農民合作組織等各方利益，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制,推動實現改善公共服務供給，拓展企業發展空間，增加人民福祉的共贏局面。

　　——因地制宜，試點先行。各地根據國家“三農”工作統一部署，結合地區實際和工作重點，分階段、分類型、分步驟推進農業領域PPP工作。鼓勵選擇重點領域、重點項目先行試點探索，及時總結經驗，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。

　　（三）工作目標

　　探索農業領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉變，提高農業投資有效性和公共資源使用效益，提升農業公共服務供給質量和效率。

　　二、聚焦重點領域

　　重點引導和鼓勵社會資本參與以下領域農業公共產品和服務供給：

　　（一）農業綠色發展。支持畜禽糞污資源化利用、農作物秸稈綜合利用、廢舊農膜回收、病死畜禽無害化處理，支持規模化大型沼氣工程。

　　（二）高標準農田建設。支持集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田建設，支持開展土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電等工程建設,支持耕地治理修復。

　　（三）現代農業產業園。支持以規模化種養基地為基礎，通過“生產+加工+科技”，聚集現代生產要素、創新體制機制的現代農業產業園。

　　（四）田園綜合體。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。

　　（五）農產品物流與交易平臺。支持農產品交易中心（市場）、生產資料交易平臺、倉儲基地建設，支持區域農產品公用品牌創建。

　　（六）“互聯網+”現代農業。支持信息進村入戶工程、智慧農業工程、農村電子商務平臺、智能物流設施等建設運營。

　　三、規范項目實施

　　（一）嚴格篩選項目。各級財政部門、農業部門要加強合作，依托全國PPP綜合信息平臺推進農業PPP項目庫建設，明確入庫標準，優先選擇有經營性現金流、適宜市場化運作的農業公共設施及公共服務項目，做好項目儲備，明確年度及中長期項目開發計劃，確保農業PPP有序推進。

　　（二）合理分擔風險。各地農業部門、財政部門要指導項目實施機構按照風險分擔、利益共享的原則，充分識別、合理分配PPP項目風險。為保障政府知情權，政府可以參股項目公司，但應保障項目公司的經營獨立性和風險隔離功能，不得干預企業日常經營決策，不得兜底項目建設運營風險。

　　（三）保障合理回報。各地農業部門、財政部門要指導項目實施機構根據項目特點構建合理的項目回報機制，依據項目合同約定將財政支出責任納入年度預算和中期財政規劃，按項目績效考核結果向社會資本支付對價，保障社會資本獲得穩定合理收益。鼓勵農民專業合作社等新型農業經營主體參與PPP項目，并通過訂單帶動、利潤返還、股份合作等模式進一步完善與農戶的利益聯結機制，建立長期穩定的合作關系，讓更多農民分享農業PPP發展紅利。

　　（四）確保公平競爭。各地農業部門、財政部門要指導項目實施機構依法通過公開、公平、競爭性方式，擇優選擇具備項目所需經營能力和履約能力的社會資本開展合作，保障各類市場主體平等參與農業PPP項目合作，消除本地保護主義和各類隱形門檻。鼓勵金融機構早期介入項目前期準備，提高項目融資可獲得性。

　　（五）嚴格債務管理。各地財政部門、農業部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警，嚴格政府債務管理，嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債，嚴禁項目公司債務向政府轉移。

　　（六）強化信息公開。各地財政部門、農業部門要認真落實《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金﹝2017﹞1號）有關要求，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，及時、完整、準確地錄入農業PPP項目信息，及時披露識別論證、政府采購及預算安排等關鍵信息，增強社會資本和金融機構信心，保障公眾知情權，接受社會監督。

　　（七）嚴格績效監管。各地財政部門、農業部門要構建農業PPP項目的績效考核監管體系和監督問責機制，跟蹤掌握項目實施和資金使用情況，推動形成項目監管與資金安排相銜接的激勵制約機制。

　　四、加大政策保障

　　（一）強化組織領導責任。地方人民政府要積極探索建立跨部門PPP工作領導協調機制，加強政府統一領導，明確部門職責分工，確保形成工作合力，推動項目順利實施。

　　（二）優化資金投入方式。各級財政部門、農業部門要探索創新農業公共服務領域資金投入機制，進一步改進和加強資金使用管理，發揮財政資金引導撬動作用，積極推動金融和社會資本更多投向農業農村，提高投資有效性和公共資金使用效益。

　　（三）發揮示范引領作用。財政部與農業部聯合組織開展國家農業PPP示范區創建工作。各省（區、市）財政部門會同農業部門擇優選擇1個農業產業特點突出、PPP模式推廣條件成熟的縣級地區作為農業PPP示范區向財政部、農業部推薦。財政部、農業部將從中擇優確定“國家農業PPP示范區”。國家農業PPP示范區所屬PPP項目，將在PPP示范項目申報篩選和PPP以獎代補資金中獲得優先支持。各地財政部門、農業部門要共同做好農業PPP示范區的申報工作，加強對示范區的經驗總結和案例推廣，推動形成一批可復制、可推廣的成功模式。

　　（四）拓寬金融支持渠道。充分發揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導作用，帶動更多金融機構、保險資金加大對農業PPP項目的融資支持。加強與國家農業信貸擔保體系的合作，鼓勵各地設立農業PPP項目擔保基金，為PPP項目融資提供增信支持。創新開發適合農業PPP項目的保險產品。開展農業PPP項目資產證券化試點，探索各類投資主體的合規退出渠道。

　　（五）完善定價調價機制。積極推進農業農村公共服務領域價格改革，探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度，綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意愿，合理確定農業公共服務價格水平和補償機制。建立健全價格動態調整和上下游聯動機制，增強社會資本收益預期，提高社會資本參與積極性。

　　（六）加強項目用地保障。各地農業部門、財政部門要積極協調相關土地部門，在保障耕地占補平衡的基礎上，在當地土地使用中長期規劃中全面考慮農業PPP項目建設需求，并給予優先傾斜，為項目用地提供有效保障。

　　財政部 農業部

　　2017年5月31日