[ 衛勇 ]——(2011-11-4) / 已閱55224次
《個體工商戶登記管理辦法》釋義
衛 勇
第一章 總 則
第一條 為保護個體工商戶合法權益，鼓勵、支持和引導個體工商戶健康發展，規范個體工商戶登記管理行為，依據《個體工商戶條例》，制定本辦法。
【釋義】本條是關于立法目的和根據的規定。
《中華人民共和國憲法（2004年修正）》（以下簡稱《憲法》）第十一條“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”規定了發展個體經濟的原則，《個體工商戶條例》（以下簡稱《新條例》）和《個體工商戶登記管理辦法》（以下簡稱《辦法》）嚴格遵循保護、鼓勵、支持、引導、管理之順序原則。
同時，本條明確了制定本規章的直接上位法依據為《個體工商戶條例》。本法規確定此法規名稱，一是突出個體工商戶這一主體法的法律地位，和公司法、個人獨資企業法、合伙企業法對應；二是回歸憲法對個體工商戶這一非公有制經濟政策這一順位性，不再突出強調“管理”的特征；三是給力扶持發展這一民生就業體，擴大就業，緩解我國在相當長的一個時間內的就業壓力。
另外，本條規定的行政管理僅是基于個體工商戶登記管理行為，并且屬于“規范”管理，所謂規范，就是體現教育為主、處罰為輔的原則。《城鄉個體工商戶管理暫行條例》（以下簡稱《舊條例》）雖然沒有規定具體的罰款數額，但是《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則(1998修訂)》（以下簡稱《實施細則》）規定的行政處罰幅度區間為一千元至一萬元，新條例規定的最高處罰額度僅為4000元，這也鮮明的體現了規范的特點。
同時，《新條例》沒有像《舊條例》第十九條那樣在立法時，一并列舉并適用其它違法行為，也就是說《新條例》重點規制的個體工商戶的登記行為，規制的范圍較《舊條例》大為縮小。個體工商戶違反登記管理，適用《新條例》和《辦法》處理；違反產品質量、食品安全等其它法律法規，適用其它相關實體法律處理，這主要是因為當前我國的法律制度已經基本健全，對個體經濟的管理思維已經發生了根本轉變。
第二條 有經營能力的公民經工商行政管理部門登記，領取個體工商戶營業執照，依法開展經營活動。
【釋義】本條是關于個體工商戶登記的申請資格的規定。
《新條例》取消了申請設立個體工商戶的身份限制，從《舊條例》第二條規定的“有經營能力的城鎮待業人員、農村村民以及國家政策允許的其它人員”擴大為《新條例》第二條的“有經營能力的公民”。那么究竟擴大的具體內容是那些呢?僅僅是擴大了到《新條例》第二十七條規定的永久性居民中的中國公民和臺灣地區居民嗎？《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》及其系列補充協議是國務院簽署或者批準的法規性文件，和《新條例》具有同位階的法律效力。2004年10月27日《〈內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排〉補充協議》簽署。根據補充協議，自2005年1月1日起允許香港永久性居民中的中國公民依照內地有關法律、法規和行政規章，在內地各省、自治區、直轄市設立個體工商戶，無需經過外資審批。《新條例》作為后法和專門法最多算是整合，對此的規定不算是擴大。本質上看，依然是有經營能力的中國公民，變化的僅僅是城鎮待業人員而已，也就是不受國家政策限制的有職業的城鎮人員也可以聘請雇工兼業從事個體，農村村民專職和兼業從事的情形依然如此，《舊條例》“國家政策允許的其它人員”也是《新條例》“有經營能力的公民”的應有之義，目前國家政策不允許從事經商活動的人員依然也是《新條例》禁止的登記對象。所以說所謂的“擴大”，實際上是略有變化，但是變化不大。
《新條例》使用“領取”一詞直接表示公民申請這個潛在的前提行為，似有不宜。領取一詞嚴格的說可以包括但不是當然的包括公民申請這一行政許可的自主主動行為。《舊條例》第二條規定的“可以申請”、“依法核準”程序和用詞，從目前來說，依然是較為嚴密的立法語言表述。但結合《辦法》第九條的規定，申請似乎又包含在其中。
第三條 個體工商戶的開業、變更和注銷登記應當依照《個體工商戶條例》和本辦法辦理。
申請辦理個體工商戶登記，申請人應當對申請材料的真實性負責。
【釋義】本條是關于個體工商戶登記類別、依據和登記材料的規定。
本條是對廢止的《個體工商戶登記程序規定》（以下簡稱《登記程序規定》）的吸收，明確規定了個體工商戶登記的具體類別有設立登記、變更登記、注銷登記三種。
個體工商戶登記的依據是《新條例》和《辦法》，要按照《新條例》和《辦法》的具體規定依法進行核準登記。
本條第二款本是《行政許可法》第三十一條的規定，但是在《登記程序規定》中并沒有做出明示的規定，這次《辦法》作為一款單獨做出規定，意在強調個體工商戶登記也是重在形式審查。值得注意一點的是行政許可法強調的是申請人“對其申請材料實質內容的真實性負責”，而本辦法表述的是申請人“對申請材料的真實性負責”，言外之意申請人不僅要對其申請材料實質內容的真實性負責，也要對其申請材料形式內容的真實性負責，即換言之，申請人要對所提交的申請材料的真實性不管內容還是形式都要負全責。哪些是實質內容哪些是形式內容，這要依據申請人提交的申請材料的具體情形分析。比如材料內容、材料格式、材料簽署等等。
第四條 工商行政管理部門是個體工商戶的登記管理機關。
國家工商行政管理總局主管全國的個體工商戶登記管理工作。
省、自治區、直轄市工商行政管理局和設區的市（地區）工商行政管理局負責本轄區的個體工商戶登記管理工作。
縣、自治縣、不設區的市工商行政管理局以及市轄區工商行政管理分局為個體工商戶的登記機關（以下簡稱登記機關），負責本轄區內的個體工商戶登記。
【釋義】本條是關于個體工商戶登記管理的主管機關、地域管轄機關和登記機關的規定。
個體工商戶登記管理工作的主管機關是國家工商行政管理總局；地域管轄機關是各省、自治區、直轄市工商行政管理局和設區的市（地區）工商行政管理局；登記機關縣、自治縣、不設區的市工商行政管理局以及市轄區工商行政管理分局四種。
本條第四款的本意是個體工商戶的登記機關為縣級工商行政管理部門。但是目前工商部門機構名稱設置各地有一定差異，有些工商分局實質是行使工商所的職能，有些工商分局本是市轄區工商行政管理分局性質，但是沒有按國務院規定設置為分局，而是設置為局，如果基于本辦法條款字面含義理解，就難于準確理解本條的立法本意，即由基層縣級局行使具體登記職能，地級市以上工商機關著重行使登記管理指導職能。
對一些經濟開發區、保稅區等專屬區，不屬于按行政區劃設置的工商機關，也就不屬于地級市政府設置的區一級政府所屬工作職能部門，因此原則上也就沒有個體工商戶登記權限，其登記由其相應行政區劃內縣級政府所在地的縣級工商部門辦理或者委托辦理；如果這些專屬區屬于地級市工商機關的派出機構，按規定不屬于行政區劃縣級工商部門的派出機構，也就不屬于登記機關受托登記的主體范圍。本來按經濟區劃設置工商所，按行政區劃設置工商局是不會有錯位的，關鍵是一些地方政府要求或者地級市工商部門工作需要，根據經濟區劃設置了一些直屬工商所或者一些類似市轄區工商行政管理分局的機構，造成了亂象。
第五條 登記機關可以委托其下屬工商行政管理所（以下簡稱工商所）辦理個體工商戶登記。
【釋義】本條是關于委托行使登記權的規定。
《個體工商戶條例（征求意見稿）》曾規定 縣、自治縣、不設區的市、市轄區工商行政管理部門所屬的工商所為個體工商戶的登記機關。但是這個屬于最基層派出機構性質的工商所似乎要承擔個體工商戶登記機關的職責，不太符合行政權限和行政管理的復雜現狀，所以最終國家工商總局的想法無果而終。
委托的原因主要是基于遵循便民原則的需要。
委托的形式、條件、范圍等事項，按照《國家工商行政管理總局關于印發個體工商戶分層分類登記管理辦法的通知（工商個字[2005]26號）》和《國家工商行政管理總局關于印發個體工商戶委托登記管理實施意見的通知(工商個字[2006]第74號)》的規定執行。
特別是委托范圍，在沒有新的規定出臺前，亦應嚴格遵循“經營項目涉及前置許可、專項審批的個體工商戶登記注冊，仍由市、縣工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局負責辦理。”的原則執行。不宜全面委托。
個體登記權的委托只能是縱向委托、直接委托。委托方是縣、自治縣、不設區的市工商行政管理局以及市轄區工商行政管理分局這一層級的特定主體，受托方只能是其委托方的下屬工商行政管理所這一類特定的派出機構，不能橫向委托或者轉委托，主要是基于行政監督的需要和登記權限地域管轄的限制。
第二章 登記事項
第六條 個體工商戶的登記事項包括：
（一）經營者姓名和住所；
（二）組成形式；
（三）經營范圍；
（四）經營場所。
個體工商戶使用名稱的，名稱作為登記事項。
【釋義】本條是關于個體工商戶登記事項的規定。
需要說明的是何謂“包括”？這對理解登記事項的具體項目有一定幫助，所謂“包括”，包含、總括，側重指包含列舉的對象或者強調的對象，而不是包羅全部。所以，本條所列舉的對象也可以說是部分列舉，是列舉的主要登記事項。這對理解《新條例》和營業執照上的載明事項有一定幫助。這和《舊條例》第九條表述的“個體工商戶應當登記的主要項目”也是一致的，有些項目雖然沒有在新條例和《辦法》列舉，但是依然是申請表式上登記記載的對象和內容，比如從業人員和資金數額。
第七條 經營者姓名和住所，是指申請登記為個體工商戶的公民姓名及其戶籍所在地的詳細住址。
【釋義】本條是關于登記事項“經營者姓名和住所”含義的規定。
公民經申請登記為個體工商戶后，其居民身份證或者戶口薄上登記的“公民姓名”轉變為個體工商戶營業執照上載明的“經營者姓名”。
住所是指為使法律關系集中于一處而確定的自然人或法人的地址，是公民生活和進行民事活動的主要基地或中心場所。公民經申請登記為個體工商戶后，公民在居民身份證或戶口薄上登記的“住址”轉變為個體工商戶營業執照上載明的“住所”。何謂“住址”？住址就是居住的地址，指城鎮﹑鄉村﹑街道的名稱和門牌號數，也即法條所謂的“戶籍所在地的詳細住址”。 也有一說，認為住所和住址的內涵和外延是一致的，是指同一個概念。
《民法通則》規定，公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經常居住地與住所不一致的，經常居住地視為住所。“經常居住地”應當理解為連續居住1年以上的居住地，并有長期居住的目的。如果公民由其戶籍所在地遷出后，尚未遷入另一地，又無經常居住地的，仍應以原戶籍所在地為住所。所以公民在非原籍申請辦理個體工商戶登記時，要視申請人住所的具體情況，住所登記一般以“戶籍所在地的居住地”為原則，以“經常居住地”為例外。證明經常居住地的文件有工作證、房產證、居住證、納稅證明、養老保險繳費證明等法定證件。但是，《個體工商戶登記文書格式規范》填寫須知明確，經營者住所，以經營者身份證載明住址為準，這只是民法規定的一般情形。其中，港澳居民、臺灣居民的住所需填寫經營者在大陸的相關信息。
第八條 組成形式，包括個人經營和家庭經營。
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