[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱26714次
澳大利亞行政優劣性審查制度（上）
【摘要】優劣性審查機制的引入是澳大利亞行政法領域自 1970 年代以來最為重要、最具革新性，也是最有爭議的制度改革。由行政上訴裁判所進行的優劣性審查旨在彌補司法審查的缺憾，為行政相對人提供“公平、合理、經濟、非正式和快捷”的行政救濟，并幫助行政機關做出“更正確或更完美”的行政決定。梳理和研究澳大利亞優劣性審查機制，對于我國行政復議制度的改革具有一定的啟發和借鑒意義。
澳大利亞并不存在與我國行政復議完全相同的制度，與其最為接近的是優劣性審查制度（merit review）。[1]“優劣性審查”這一術語最早出現在澳大利亞 1970 年代公法的變革中，并隨著各種各樣裁判所的設立和發展而成為澳大利亞行政法的重要組成部分。在 1995 年的報告中，聯邦行政審查委員會（the Federal Administrative Review Council，ARC）將“優劣性審查”界定為：
該程序適用于審查政府行政決定的“優缺點”：也就是，審查機關要重新考慮初始決定所涉及的事實、法律以及政策等，而且要做出一個新的決定——包括確認、變更或撤銷初始決定。優劣性審查的特點在于，審查機關可以以新的決定代替初始決定。[2]
從目前發展的趨勢來看，澳大利亞行政法中存在一種將“優劣性審查”用于稱呼除正規法院系統之外所有審查機制的趨勢，這其中不僅包括完整審查（full consideration），也包括有限審查（limited consideration）。所謂完整審查，又被稱為是“從頭上訴或審查”（de novo appeal or review）。[3]在這種審查模式下，審查機關不僅可以審查初始決定所涉及的所有事實、法律、裁量權以及政策，而且可以考慮初始決定做出時無法獲得的信息和證據，并可以使用新的裁決來替代初始決定；所謂有限審查，是指優劣性審查審查的范圍或方式受到一定的限制，比如審查機關只能審查初始決定所涉及的事實認定問題或者法律適用問題，或者只審查初始決定所依據的材料，又或者審查機關僅僅被賦予勸告和建議的權力，而無權用自己的裁決來取代或者改變初始行政決定。[4]
由于完整審查模式是澳大利亞優劣性審查機制中審查范圍最寬泛、適用范圍最廣，且最具特色的制度，所以本文主要是圍繞這種審查模式來梳理澳大利亞聯邦層面的優劣性審查機制。
一、優劣性審查在澳大利亞的起源和發展
20 世紀以后，特別是二戰以后，伴隨著福利國家的到來，許多新的權利、義務以及行政決定程序不斷涌現，政府需要對越來越多的社會事務負責，國會監督政府的能力（或許還包括監督意愿）卻在不斷衰弱，更不幸的是，這種“民主赤字”也無法通過司法審查得到充分救濟——因為法院在司法審查過程中不但對行政決定中錯誤的事實認定問題無能為力，而且對一些法律問題的處理也心有余而力不足。[5]
最初，澳大利亞通過增強行政機關內部的自我審查以及設立分散的專門性裁判所來應對政府活動日益擴張。然而這種零敲碎打、逐個解決的救濟機制導致大量專屬管轄和專門性裁判所出現，公共行政救濟領域由此也變成了“上訴迷宮”。[6]
為了解決上述問題，1960 年代末，澳大利亞聯邦政府對行政行為的監督和審查問題展開了調查。1968 年，執政的戈頓政府（Gorton government）成立了一個以約翰·克爾（John Kerr）為首的委員會。雖然該委員會的主要工作是調查司法審查制度的改革，但它對行政行為的審查機制也進行了詳細分析。1971 年，克爾委員會提交了一份對隨后澳大利亞法律發展產生了重大影響的報告。在該份報告中，該委員會不但建議澳大利亞成立一個新的聯邦法院來審查行政決定的“合法性”，而且建議借鑒英國的綜合性裁判所制度，將各種專門性裁判所機構合并，建立一個可以對眾多類型行政決定的合理性、合法性以及政策適當性進行綜合審查的裁判所制度。克爾委員會相信，這種裁判所制度的建立有助于實現“個案正義與行政效率之間的平衡”[7]。
克爾委員會的報告在政治上得到了廣泛支持。[8]隨后設立的布蘭德委員會（Bland Committee）和埃里考特委員會（Ellicott Committee）在克爾委員會報告的基礎上，就行政裁判所的管轄權等具體事宜作了進一步的調研。[9]最終，澳大利亞聯邦議會在 1975 年通過了《聯邦行政上訴裁判所法案》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。不過，由于受到了當時執政的弗雷澤政府（Fraser government）抵制，聯邦行政上訴裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。[10]1980 年代以后，這種兼具行政和司法特征，具有廣泛管轄權，意在提供一個大范圍的、標準化的、易接近的、獨立的外部審查的機制，為澳大利亞各州競相模仿。
不過，克爾委員會關于將各種專門性審查機構合并到一個機構之中的設想并沒有完全實現，聯邦一級的優劣性審查從來沒有被行政上訴裁判所壟斷過，許多針對特定事項進行優劣性審查的裁判所還是被保留了下來。比如，老兵申訴復議委員會（Veteran’s Review Board）、社會保障申訴裁判所被改造成為行政上訴裁判所的下級裁判所，當事人對這類專門性裁判所決定不服的話，可以上訴到行政上訴裁判所；而移民裁判所則是獨立運作的，除了極少數問題之外，都可以做出終局性的審查決定，不受行政上訴裁判所的監督和審查。這些專門性的裁判所與行政上訴裁判所之間存在很多相似之處，也有很多重大不同——在受案范圍、審理程序以及正式性程度等方面尤其明顯。[11]1990 年代時，有人曾經建議把這些專門裁判所與行政上訴裁判所進一步合并，成立一個新的“行政復議裁判所”（administrative reviewtribunal），但這個建議并沒有獲得足夠的支持，最終胎死腹中。[12]
聯邦層面發展起來的優劣性審查制度曾經備受贊譽，被認為是“一個意義重大的革新”，一個“重大的進步”，是“澳大利亞民主制度走向實質性成熟”的標志。[13]然而，到了 1990 年代中后期，優劣性審查制度的正當性和實效性開始受到質疑。由于聯邦政府未能抑制專門裁判所的混亂發展，一些人指責聯邦政府違背了“建設更小、更便民政府”的承諾，并偏離了行政法改革最初所設定的理性化目標；[14]還有一些批評者認為，優劣性審查機制過于“奢侈”——拋開裁判所運作所需的費用不論，優劣性審查機制導致大量的政府資源被用于對行政決定正確性的辯護和證明方面，而這些資源原本可以用于提高行政決定質量的措施上，比如培訓、貫徹行為準則、改進內部審查程序、制作行為手冊等等；[15]另外一些批評者認為，裁判所對行政政策所進行的優劣性審查侵犯了屬于政府的專屬領域，由于行政經驗的欠缺，優劣性審查的裁決者們所做出的決定可能會比初始決定更不合理。總之，批評者們要求重新檢視個案正義、社會利益、行政目的、行政優先事項以及行政效率等目標之間的關系。[16]
2000 年，澳大利亞制定了行政復議裁判所草案（The Administrative Review Tribunal Bill 2000）。該草案建議將行政上訴裁判所、社會保險上訴裁判所、移民審查裁判所和難民審查裁判所合并，成立一個綜合性的“行政復議裁判所”（administrative review tribunal）。然而，由于該草案存在過分強調效率和集中、低估法律技巧對于審查程序的重要性、不具有操作性等問題，最終未能在參議院通過。
到了 2005 年，結合之前各種各樣的報告、建議和法律草案所積累的經驗教訓，《聯邦行政上訴裁判所法案》終于被修訂。這次法律修訂包括以下八個方面的重要改革：
（1）強調裁判所要依照“公平、合理、經濟、非正式性以及快捷”等目標進行優劣性審查；（2）將裁判所高級成員的任期延長至 7 年；（3）對各種裁判所的設立有了更明確的規定，并對一些專門性裁判所進行了合并重組；（4）授予裁判所在事實認定、證據采信以及其他事項方面更多的自由裁量權；（5）提高裁判所審查程序的非正式性和彈性；（6）明確要求行政機關必須盡力協助裁判所的工作；（7）擴充并加強了行政上訴裁判所體制內的替代性糾紛解決機制；（8）擴大了聯邦法院對裁判所裁決的司法審查權限。[17]
與之前各種各樣的草案、報告相比，2005 年的改革比較溫和，或者說具有“不徹底性”。但是制度的改革應當在現有的法律框架內進行，不可能過于激進。2005 年以后，行政上訴裁判所及其他專門性裁判所一直積極探索優劣性審查制度的發展空間，以求在尊重公平合理的基礎之上，提供更加便民、經濟、高效的行政救濟服務。
二、優劣性審查機制的運行
要準確理解優劣性審查在澳大利亞公法領域的地位和意義，我們就必須從從事該審查的主體入手，進行細致的梳理。從1975 年《聯邦行政上訴裁判所法案》建立聯邦行政上訴裁判所（the Federal Administrative Appeals Tribunal，AAT）以來，澳大利亞許多州紛紛借鑒聯邦行政上訴裁判所模式，建立了綜合性的州級裁判所，這些裁判所往往并不限于對州政府及其部門的行政決定進行審查，也會涉及一些民事領域的糾紛裁決。比如，1997 年，新南威爾士州建立了一個名為“行政決定裁判所”（the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales，ADT）的“超級裁判所”；1998 年，維多利亞州建立了“維多利亞民事與行政裁判所”（the Victorian Civil and Administrative Tribunal，CVAT）；2001 年，南澳大利亞州在考慮了各種各樣的建議案之后，最終選擇在塔斯馬尼亞法院內部設立一個專門的行政上訴分支；2004 年，西澳大利亞州則建立了“州行政裁判所”（The State Administrative Tribunal of West Australia，SAT）。[18]不過，鑒于文章篇幅的限制以及聯邦行政上訴裁判所在其國內的示范性，本文主要以聯邦行政上訴裁判所為對象討論澳大利亞優劣性審查的制度架構及其存在的問題。
（一）優劣性審查的審查主體
聯邦行政上訴裁判所由一名主席，一定數量的副主席、高級成員和普通成員組成。所有這些成員都由行政長官依照立法的規定進行任命：主席必須是一名聯邦法院的法官；副主席必須具有 5 年以上的法律實務經驗；高級成員則要求至少有 5 年以上法律實務經驗或者有相關的特殊知識和技能；普通成員也要求有法律或者相關領域的工作經驗，或者相關特殊的知識和技能。所有的成員任期最長為 7 年，任期屆滿后，合格者可以繼續連任。[19]截止 2011 年 6 月，聯邦行政上訴裁判所的成員（包括全職和兼職）達到了 90 位。[20]行政上訴裁判所內部被劃分為四個分支：即一般行政分支（General Administrative Division），證券上訴分支（Security Appeals Divison），稅收上訴分支（Taxation Appeals Division）和老兵上訴分支（Veteran’s Appeals Divsion）。通常來說，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的權力，而高級成員和普通成員則會被分配到某一具體分支，從事該分支優劣性審查的具體工作。[21]
當然，聯邦行政上訴裁判所對于成員資格的要求并非一個沒有爭議的問題。傳統上，人們認為，賦予行政上訴裁判所成員以固定的任期和重要的司法權力是為了保護裁判所本身的地位和獨立性，因為裁判所被認定為應當獨立于行政機構；人們一直以來也相信，裁判所成員具有一定層次的法律經驗對于其從事優劣性審查是必要且重要的，因為他們畢竟是在從事一種司法裁決活動。[22]然而并非所有的人都同意這種見解。一些反對者認為，裁判所與法院并不完全相同，對裁判所來說，在某些特定的情況下，保持成員的彈性任期制對于確保其正常運作是有益的，因為彈性任期制可以吸引合適的專家加入裁判所；吸收其他行業的專家加入也是必要的，因為行政上訴裁判所處理的事務涉及社會生活的方方面面，僅僅具有法律職業背景并不能完全勝任這一項工作。[23]
從目前的情況來看，彈性任期制的倡議并沒有得到廣泛支持，支持行政上訴裁判所法律職業化的觀點也沒有占據上風，這個綜合性審查機構正在朝非法律職業化的方向前進，越來越多的聯邦行政上訴裁判所成員來自醫藥、軍事、社會工作、航空、能源、環境科學、會計和評估等領域。[24]
（二）審查管轄權的來源
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