[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱28064次
在舉證責(zé)任方面，聯(lián)邦行政上訴裁判所同樣沒有義務(wù)遵守法院所適用的證據(jù)規(guī)則，而且裁判所自身也沒有建立正式的舉證責(zé)任制度。一般而言，當(dāng)事人需要就自己所知道的事實(shí)，或者自己斷言存在的特定事實(shí)提供證據(jù)。在某些情況下，當(dāng)事人會(huì)有意隱瞞或者不提供不利于自己的證據(jù)，如果這種情況影響到裁判進(jìn)程，裁判所有權(quán)要求當(dāng)事人必須提供這些證據(jù)。[17]
關(guān)于裁決期限問題，行政上訴裁判所希望能在 12 個(gè)月內(nèi)將案件的裁決完畢，并通過各種努力來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。不過，這一目標(biāo)并不容易實(shí)現(xiàn)，2008 年以來裁判所在 12 個(gè)月內(nèi)審結(jié)案件占所有案件的比例分別為 62%、63%、72%。具體情況參見下圖：[18]
（八）裁決的法律效力
裁判所做出的裁決對(duì)各方當(dāng)事人均有約束力，而且其法律效力可追溯到初始決定做出之時(shí)，但是裁判所的裁決并不比初始決定具有更高的法律效力，因?yàn)椴门兴牟脹Q相當(dāng)于重新做出了一個(gè)新的行政決定，而不是一個(gè)司法決定或司法裁決，所以裁判所的裁決不可以像司法判決一樣被直接強(qiáng)制執(zhí)行。裁判所裁決之所以不具有司法判決的法律效力，主要是由于權(quán)力分立原則所限，關(guān)于這一點(diǎn)我們將在下文“裁判所的性質(zhì)”部分予以討論。
從技術(shù)上講，“遵循先例”原則并不適用于行政上訴裁判所，因?yàn)樾姓显V裁判所并非司法機(jī)關(guān)。不過，有相當(dāng)多的證據(jù)表明，行政上訴裁判所的裁決被認(rèn)為是具有權(quán)威性的——雖然行政機(jī)關(guān)不受裁判所裁決約束，但它們還是會(huì)認(rèn)真考慮該裁判所的裁決（或者裁決中所表明的態(tài)度），在涉及法律問題時(shí)，這一點(diǎn)尤為明顯。[19]
另外，雖然一個(gè)裁判所不受另一個(gè)裁判所裁決的限制，但是各個(gè)裁判所已經(jīng)就“保持一定程度的裁決一致性”達(dá)成共識(shí)，而且人們相信這種一致性對(duì)于實(shí)現(xiàn)正義、增強(qiáng)公眾信心以及提高審查質(zhì)量具有重要的意義。當(dāng)然在個(gè)案中，各個(gè)裁判所首先還是要對(duì)各種行政行為進(jìn)行全面的審查，不能僅僅為了保持一致性而忽略了行政行為的正確性或者完美性。另外，對(duì)于那些有兩個(gè)層級(jí)的裁判所來說，低層級(jí)裁判機(jī)構(gòu)遵循高層級(jí)的裁判機(jī)構(gòu)先前所做出的裁決是必要的。[20]
（九）對(duì)裁決不服進(jìn)行的上訴
根據(jù)《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》的規(guī)定，當(dāng)事人如果對(duì)行政上訴裁判所的裁決依然不滿，可以就裁決中所涉及的法律問題向聯(lián)邦法院提起上訴[21]。聯(lián)邦行政上訴裁判所 2011 年的年度報(bào)告顯示，該裁判所2010 －2011 年度審結(jié)的6177 起案件中，有114 起案件的當(dāng)事人向聯(lián)邦法院提起了上訴，其中30起案件上訴成功。[22]一般來說，當(dāng)事人向聯(lián)邦法院提起上訴時(shí)，其上訴權(quán)會(huì)受到兩個(gè)方面的限制：
其一，上訴權(quán)的行使必須以存在一個(gè)“決定”或“裁決”為前提。在行政上訴裁判所體制內(nèi)，當(dāng)事人只能對(duì)裁判所關(guān)于審查事項(xiàng)的決定或者裁決提起訴訟，如果僅僅是中間裁決和臨時(shí)性裁決則不可以提起上訴。[23]不過，在一些特殊的案件中，如果一方當(dāng)事人對(duì)中間裁決和臨時(shí)性裁決提出上訴，法院也可以受理。比如：（1）在審查程序中，裁判所對(duì)案件的某些獨(dú)立部分做出了終局性裁決；（2）裁判所做出了將會(huì)對(duì)裁決結(jié)果造成不可逆轉(zhuǎn)影響的程序性判決；以及（3）裁判所做出了適用法律錯(cuò)誤的中間裁決且這種錯(cuò)誤將會(huì)危及最終裁決。[24]不過，在聯(lián)邦法院一直并不情愿受理這方面的案件，即便當(dāng)事人的訴愿符合法律規(guī)定和司法審查的要求也是如此。[25]
其二，上訴必須基于“法律問題”。[26]就行政上訴裁判所系統(tǒng)來說，法院的態(tài)度很明確，它不愿為了確認(rèn)一個(gè)法律適用上的錯(cuò)誤而詳盡地審查裁判所裁決中的每一個(gè)細(xì)微理由。[27]不過，為了提起上訴，當(dāng)事人可以主張行政上訴裁判所的錯(cuò)誤構(gòu)成了“重大法律錯(cuò)誤”——所謂“重大法律錯(cuò)誤”可以是指錯(cuò)誤的法律解釋，也可以指違反了基本的法律原則，比如違背自然正義、不合理、或考慮不相關(guān)因素等等。[28]
2005 年之前，法律對(duì)“法律錯(cuò)誤”的界定，不僅有條件上的限制，而且有類型上的限制。比如，權(quán)衡某些特定事項(xiàng)時(shí)的錯(cuò)誤以及針對(duì)自由裁量權(quán)行使問題的上訴，通常被排除在“法律錯(cuò)誤”的范圍之外的，而對(duì)那些事實(shí)和法律都有爭(zhēng)議的案件，法院對(duì)裁判所裁決、決定的審查也主要限于法律方面，很少涉及事實(shí)認(rèn)定和政策選擇。
這樣的程序設(shè)置引起了許多的爭(zhēng)議。聯(lián)邦行政審查委員會(huì)（ARC）在 1997 年的一份報(bào)告中指出：事實(shí)問題與法律問題的區(qū)分，在概念上是一直很混亂的，并且會(huì)造成管轄權(quán)爭(zhēng)議，既耗時(shí)又費(fèi)錢……當(dāng)事人無法對(duì)裁判所事實(shí)（認(rèn)定）上的錯(cuò)誤提起上訴。而且，即使是基于法律上（適用）錯(cuò)誤而成功提起上訴，法院也無權(quán)另行調(diào)查事實(shí)問題。[29]
考慮了各種改革方案之后，聯(lián)邦行政審查委員會(huì)最終提出了一項(xiàng)建議案，力圖在保留既有體制的情況下，就行政上訴裁判所與聯(lián)邦法院的角色定位做出一些改革。2005 年，該建議案最終在《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》修改時(shí)被采納了。修改后的《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》擴(kuò)大了聯(lián)邦法院的權(quán)力，對(duì)于那些基于“法律（適用）錯(cuò)誤”而提出上訴的案件，如果聯(lián)邦法院對(duì)事實(shí)的調(diào)查結(jié)果與裁判所先前的調(diào)查結(jié)果不一致，那么聯(lián)邦法院有權(quán)對(duì)事實(shí)做出重新認(rèn)定。當(dāng)然，為了達(dá)到這些目的，法院有權(quán)接受更多的證據(jù)。[30]另外，需要指出的是，即使某一上訴最終得到受理，除非上述人主動(dòng)申請(qǐng)，裁判所的裁決也不會(huì)自動(dòng)停止執(zhí)行。[31]
三、優(yōu)劣性審查中的幾個(gè)爭(zhēng)議問題
（一）審查主體的性質(zhì)
如上所述，作為優(yōu)劣性審查的審查主體，行政上訴裁判所實(shí)際上兼具了司法權(quán)和行政權(quán)兩種功能，如何定性這種混合式審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，就成了一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。這種爭(zhēng)論不僅具有理論意義，而且具有十分重要的制度和實(shí)踐意義。因?yàn)榘凑铡栋拇罄麃喡?lián)邦憲法》第 71 條規(guī)定，澳大利亞聯(lián)邦的司法權(quán)只能被授予澳大利亞高等法院（the High Court of Australia）以及議會(huì)所設(shè)立的其他聯(lián)邦法院。[32]如果這種混合式審查機(jī)構(gòu)被定位為“議會(huì)所設(shè)立的其他聯(lián)邦法院”，那么行政上訴裁判所的設(shè)立和運(yùn)行就應(yīng)該遵守《澳大利亞聯(lián)邦憲法》第 3 章中有關(guān)聯(lián)邦法院的規(guī)定——比如法官是終身任職的，除非觸犯法律或者超過 70 歲不得解聘，法院至少要有三名以上的法官等等；[33]而如果把裁判所定性為一個(gè)行政機(jī)關(guān)，那就不能按照《憲法》第 3 章關(guān)于法院的規(guī)定來要求行政上訴裁判所。
1979 年，聯(lián)邦法院的全席法庭（the Full Court of Federal Court）在德瑞克案（Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs）判決中認(rèn)為，盡管裁判所有權(quán)裁決法律問題，裁判所的一些程序性權(quán)力也確實(shí)與司法權(quán)類似，甚至裁判所主席也必須由資深法官擔(dān)任，但聯(lián)邦行政裁判所本身并非一個(gè)司法機(jī)關(guān)，其所行使的權(quán)力和職能屬于行政權(quán)的性質(zhì)。[34]1990 年代以后，某些聯(lián)邦裁判所（比如人權(quán)與機(jī)會(huì)平等委員會(huì)、退休金申訴裁判所等）的合法性由于不符合三權(quán)分立的原則而面臨著重大挑戰(zhàn)。[35]但是，澳大利亞高等法院（the High Court of Australia）在 1999 年的布萊克案（Attorney － General（Cth）v Breckler）中認(rèn)為，裁判所的“非法性”風(fēng)險(xiǎn)并不在于其擁有裁決初始行政決定的自由裁量權(quán)，也不在于其可以用新的裁決取代初始行政決定，而在于一些裁判所試圖使自身的審查決定獲得強(qiáng)制性的法律效力或成為終審裁決。[36]這些判決表明，澳大利亞法院只承認(rèn)裁判所是其“遠(yuǎn)方表親”，而不是司法系統(tǒng)的內(nèi)部成員——因?yàn)樵诎拇罄麃喌姆审w系中，只有法院的判決才具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。迄今為止，聯(lián)邦法院關(guān)于裁判所性質(zhì)的認(rèn)定一直為澳大利亞主流公法學(xué)者所支持。[37]
（二）糾問權(quán)和非正式性
為了彌補(bǔ)司法審查過于刻板和技術(shù)化的弊端，《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》規(guī)定，裁判所在行使權(quán)力的過程中應(yīng)當(dāng)“依照本法案和其他授權(quán)法案的規(guī)定，以更少正式性、技術(shù)性且更迅速的方式，合理處理提交給其的案件。”[38]所以，非正式性和非對(duì)抗性是優(yōu)劣性審查的重要特征。
裁判程序的非正式性有許多優(yōu)點(diǎn)，比如可以讓民眾更便捷地接近該項(xiàng)裁決制度，裁決成本更低廉，速度更快。另外，對(duì)于大多數(shù)并沒有法律顧問或?qū)ｉT律師的民眾來說，非正式性還有助于減少他們知識(shí)上的障礙和訴訟成本。不過，非正式性并非“萬金油”。在一些特殊的情況下，比如案件所涉及的問題極為復(fù)雜，那么一定程度的正式性就是必須的或者適當(dāng)?shù)模欢诹硗庖恍┣闆r下，一定程度上的正式性（比如程序的公平）既有利于增強(qiáng)案件當(dāng)事人的信心，也有利于贏得法律職業(yè)共同體和社會(huì)的尊重。[39]
除了正式性之外，裁判所的糾問權(quán)也是人們爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。依照《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》第33 條的規(guī)定，裁判所有權(quán)以其認(rèn)為合適的方式進(jìn)行裁判。這一規(guī)定有很多層含義。這既表明裁判所裁決程序與司法程序存在重大的區(qū)別——裁判所在優(yōu)劣性審查的過程中可以扮演更積極主動(dòng)的角色來認(rèn)定和界定相關(guān)事實(shí)和法律、查找和評(píng)估證據(jù)，也表明裁判所不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制，在特定的情況下，可以主動(dòng)詢問當(dāng)事人沒有提出的問題。
盡管行政上訴裁判所在發(fā)展的初期也擁有糾問的權(quán)力，但其不過是“對(duì)抗制的修正版”或者是“在裁判所指引下的對(duì)抗制”。[40]由于指責(zé)聲不斷，2005 年《聯(lián)邦行政上訴裁判所法案》修改時(shí)，增強(qiáng)裁判所的糾問權(quán)成為了法律修改的重點(diǎn)；然而，2005 年以后，人們又似乎認(rèn)為裁判所在糾問式裁決模式上走的過遠(yuǎn)了，所以開始批評(píng)裁判所過于頻繁地使用糾問權(quán)了。[41]
應(yīng)當(dāng)看到，糾問式裁決模式有很多優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也存在一些無法避免的弊端。誠(chéng)如 W．B．Lane 教授評(píng)論的那樣，在有些案件中，拋棄對(duì)抗式程序這一“拳擊手套”可能的確會(huì)使問題和平解決，但在另外一些案件中，拋棄對(duì)抗式程序反而會(huì)引發(fā)赤手搏斗，帶來更加不公正的結(jié)果，因?yàn)閮?yōu)劣性審查時(shí)常牽涉敏感的政治問題，公法上的爭(zhēng)端也往往極為復(fù)雜且不易達(dá)成妥協(xié)。[42]總之，如何在優(yōu)劣性審查的正式性與非正式性之間、對(duì)抗式和糾問式之間找到平衡，是需要進(jìn)行具體問題具體分析的，試圖通過抽象思辯來建構(gòu)一個(gè)統(tǒng)一適用的模式并不現(xiàn)實(shí)。
（三）對(duì)政府政策的審查
在優(yōu)劣性審查領(lǐng)域，裁判所如何對(duì)待政府政策也是最有爭(zhēng)議性的問題之一。裁判所對(duì)于政策審查的管轄權(quán)最初是通過聯(lián)邦法院和聯(lián)邦行政上訴裁判所的兩個(gè)判例確立的。第一個(gè)判例是在上文提到的德瑞克案（Drake case）。在這一案件中，聯(lián)邦法院合議庭認(rèn)為，裁判所進(jìn)行裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重政府政策，但裁判所不能放棄審查某一行政決定是否“正確”或者是否“完美”的責(zé)任，也不能簡(jiǎn)單地裁定一個(gè)決定是否與相關(guān)政策相吻合。[43]第二個(gè)判例是聯(lián)邦行政上訴裁判所做出的 Re Drake v．Minister for Immigra-tion and Ethnic Affairs 案。[44]在這一案件中，行政上訴裁判所的布瑞南法官（Justice Brennan）試圖圍繞聯(lián)邦法院在上一案件中所確立的原則發(fā)展出一套可行的政策審查方法。布瑞南法官在裁決中指出，為了保持行政決定的一致性，聯(lián)邦行政上訴裁判所在裁判過程中一般應(yīng)當(dāng)尊重并適用政府政策，但如果這種政策不合法或者政策適用會(huì)導(dǎo)致個(gè)案出現(xiàn)不公正，那么聯(lián)邦行政上訴裁判所有權(quán)不予適用。當(dāng)然，裁判所在不適用政府政策（特別是那些已經(jīng)經(jīng)過議會(huì)討論過的政策）時(shí)，必須給出充足的理由。[45]在隨后的案件中，聯(lián)邦法院和行政上訴裁判所遵循了布瑞南法官的論證思路，并進(jìn)一步將政府的政策區(qū)分為高端政策和低端的部門指導(dǎo)政策區(qū)別對(duì)待——高端政策通常在裁決時(shí)候給予充分考慮，低端政策則不需要完全遵從。[46]
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