[ 沈開舉 ]——(2013-3-4) / 已閱26745次
從邏輯上來說，當法律決定建立一個獨立的裁判機構時，人們有理由期待該裁判機構的管轄權應當是明確的，否則不但可能會產生許多管轄權爭議，而且會讓申請人無所適從。然而，聯邦行政上訴裁判所制度并沒有滿足人們的這一期待。由于《聯邦行政上訴裁判所法案》只規定裁判所自身的組織架構問題，而將管轄權問題留給其他單行法律處理，[25]所以聯邦行政上訴裁判所的管轄權一直處在發展變化之中。在聯邦行政上訴裁判所剛剛成立時，僅僅有 26 項英聯邦法令賦予該裁判所以管轄權，[26]然而，經過四十多年的發展，該裁判所現在已經可以依照 400 多項法令或者委任立法（delegated legisla-tion）行使管轄權了，并且該裁判所管轄的領域也逐步擴展到破產、社會保險和社會救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等諸多方面。[27]
在這種分散型的管轄權立法模式下：（1）聯邦行政上訴裁判所和其他裁判所對某一行政決定是否有管轄權取決于具體法律是否進行了授權；（2）由于各種授權法律的授權范圍往往并不特別明確，所以需要將大量的人力物力投入管轄權的認定事務上。參議院立法與公共事務常務委員會（The Legislativeand General Purpose Standing Committees）會定期公布對于裁判所管轄權范圍的認定結果，聯邦行政審查委員會（ARC）則負責向公眾提供關于行政上訴裁判所管轄權的咨詢，而在此過程中，管轄權的確定問題不免會受到政治考量和議會中不同政治力量對比等因素的影響；[28]（3）管轄權的不確定和爭議并不能通過爭議當事人的協商一致來加以解決。換句話說，當事人并不具有選擇裁判所的權力，每個裁判所都必須就裁判申請是否屬于其管轄范圍做出獨立的判斷。[29]
（三）申請條件
同其他行政救濟措施一樣，當事人申請裁判所進行優劣性審查時，通常需要滿足一定的條件。依照《聯邦行政上訴裁判所法案》的規定，行政相對人只有在其利益（interests）受到行政決定（decision）影響時，才有權向聯邦行政上訴裁判所提出優劣性審查申請。[30]不過，這里所謂的“利益”通常比較寬泛，可以是直接利益，也可以是間接利益；可以是現實的利益，也可以是合理期待；可以是金錢利益，也可以是名譽、精神損害等非物質性的利益——這些利益并不必須是一項具體的法律權利。[31]依據《聯邦行政上訴裁判所法案》第 31 條的規定，“裁判所有權決定申請人的利益是否受到行政決定的影響，而且裁判所的決定在優劣性審查中是決定性的”，[32]這意味著，關于“申請人的利益是否受到影響”這一問題，需要裁判所在個案中依照具體法律的規定并結合該案所處的具體環境加以確定。
另外需要指出的是，優劣性審查要求當事人申請審查的行政決定必須是持續有效的（continuing），如果申請人提出申請所依賴的環境在申請提出之后發生了變化（如行政機關主動改變或撤銷了初始行政決定等），那么該項申請就可能會被駁回。除此之外，《聯邦行政上訴裁判所法案》第 27 條還規定，在特殊的情況下，申請條件可能會因為相關法律的授權而有所改變。[33]
另外，裁判所有權增加“利益受影響”的第三人參與裁決過程。隸屬司法部的總檢察長在一些特殊的情況下，也可以申請參加裁決所的裁決過程。[34]
（四）申請程序
與法院的司法審查相比，優劣性審查的申請程序更便捷和靈活。依據《聯邦行政上訴裁判所法案》的規定，當事人必須是以書面形式提出申請，但并不必須使用統一的表格形式；當事人應當在申請書中闡明申請理由，但其申請理由可以是初步的，不完善的；在裁判所裁決過程中，當事人的請求和理由也不限于申請書中所列的事項。[35]
就申請的費用而言，聯邦行政上訴裁判所2011 年的標準申請費為 777 澳元/件。但是費用免除、返還的情況大量存在——比如，如果申請裁決的行政決定涉及聯邦勞工賠償、社會保障、家庭輔助福利金或退伍軍人福利金，則無須繳納申請費；其他諸如與稅務決定有關的上訴案件需要申請費，但如果上訴人持有健康保健卡或聯邦老年健康保健卡，申請費則可減至 100 澳元；另外，如果上訴人認為自己無力承擔全額申請費，可以申請減免；對于那些支付了全額申請費的上訴人來說，如果裁判所裁決其最后勝訴，其還可以得到部分退款。[36]如此一來，申請費實際上并不構成對當事人提出審查申請的一個限制條件。
申請的期限問題是由《聯邦行政上訴裁判所法案》和其他授權法案所共同確定的。依照《聯邦行政上訴裁判所法案》的規定，申請人應當在行政決定送達之后 28 天之內向裁判所提出申請。[37]不過，裁判所可以依照當事人的申請或者其他授權法案的規定延長申請期限。
裁判所受理當事人的申請后，會將當事人的審查申請送達行政決定做出機關。該機關在收到該項文件之后，有義務將其做出該項決定的理由連同其所掌握的相關材料提交給裁判所。由于裁判所本身并不進行正式的調查，所以行政決定機關所提供的資料還是非常重要的，因為這常常是裁判所了解相關案件事實的主要來源之一。另外，在特定的情況下，比如裁判所認為當事人提出的申請理由不充分或者很無聊，其有權駁回申請。[38]
通常情況下，裁判所對行政決定的審查并不影響該決定的執行，即“裁決不影響執行”。不過，裁判所可以基于申訴人的申請或者基于自身的判斷要求相關行政決定暫停執行。[39]
（五）審前協商程序
由于裁判所旨在提供“公平、合理、經濟、非正式和快捷”的行政審查和救濟途徑，所以優劣性審查制度中設立了許多旨在促進當事人在裁決之前或者裁決過程中實現和解的程序和機制，比如裁判所會在審前程序中評估行政決定被推翻或者修改可能性，通過調解或調停幫助申訴人與初始決定做出機關達成和解等。這些程序的設置有利于裁判所在案件受理之后及時界定相關爭議問題，掌握裁決進程，甚至提供替代性糾紛解決方案。在 2005 年之前，審前協商程序并不具有強制性，需要經過雙方當事人同意才可以進行，然而 2005 年《聯邦行政上訴裁判所法案》修改之后，裁判所被賦予了在不征求當事人意見的情況下直接啟動調解程序的權力。[40]
在審前協商程序中，對當事人進行調解是必不可少的，調解制度也已經成為澳大利亞優劣性審查領域最為重要的組成部分——這不僅因為調解制度符合裁判所體制的核心目標，比如非正式性、可接近性以及靈活性等等，而且緣于很多時候可以促成糾紛的解決。不過，調解程序也存在一些突出的問題，主要表現在：（1）“調解”（mediation）這一術語在不同的文化背景下具有不同的含義，對于澳大利亞這樣一個擁有多元文化的國家來說，調解制度會給當事人帶來一些理解上的困惑；[41]（2）在特定的情況下，比如當申請人希望盡快解決糾紛以避免拖延和花費過高時，調解就不能適用；（3）在一些情況下，個案所處的環境可能導致各方當事人很難達成共識，這使得調解目標很難實現；（4）在調解制度下，一個為各方都可以接受的糾紛解決方案并不一定符合法律為裁判所設定的優劣性審查目標。[42]所以，如何處理調解與裁決之間的關系，對于行政上訴裁判所來說，依然是一個需要不斷探索的問題。
審前協商程序通常是以預備會議（preliminary conference）的方式進行的。通常，這種預備會議在上訴申請受理之后 6 －10 周內進行。會議主持人由“不帶偏見”的裁判所成員擔當，當事人則在主持人的引導下就案件所涉及的事實、法律問題、爭論的焦點以及證據交換意見。[43]和解協議達成后，必須用書面形式做出且需要當事人簽名，裁判所會在確認這一糾紛屬于其管轄范圍之后，依照該協議做出一項具有法律效力的決定。[44]
在一些特定的案件中，審前協商程序會有一些修正。比如，在專業性很強的案件中會增加獨立專家的發言、顧問的調查報告等程序。另外，審前協商程序也可以以“書面審查”的方式進行，而不需要舉行預備會議。[45]
【注釋】
[1] 需要說明的是，“merit”一詞在英語中有“優點、功績、功過”的意思，一些譯者將“merit review”譯為“合理性審查”、“事實真相審查”或“實質性審查”，這些譯法似乎并不能很準確表達出“merit review”的全部含義，在反復斟酌之后，筆者決定將“merit review”統一翻譯為“優劣性審查”。盡管這樣的譯法也并不能完全讓人滿意，但是其一方面可以與法院在司法審查中所實施的“合法性審查”相對應，另一方面則可以包含“merit review”所涉及的事實認定、法律適用和政策選擇等諸多方面。
[2] The Federal Administrative Review Council，Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Report No 39（AGPS，1995），at［2．2］．聯邦行政審查委員會（The Federal Administrative Review Council）成立于 1976 年，需要說明的是，如果從字面上理解，“the Federal Administrative Review Council”似乎應當翻譯為“聯邦行政復議委員會”，但實際上該委員會并不對行政行為進行具體的優劣性審查，而是通過發布年度報告等方式對法院的司法審查和裁判所的優劣性審查工作進行監督并提出相應的改革建議，所以筆者翻譯為“聯邦行政審查委員會”。
[3] W．B．Lane and Simon Young，Administrative Law in Australia（Law Book Co．，2007），123．
[4]相關討論參見 EARC（Queensland），Report on Review of Appeal from Administrative Decisions（Aug．1993），at 5 －6．澳大利亞高等法院關于“審查”（review）一詞的界定參見 Brandy v Human Rights and Equal Opportunity Commission（1995）183 CLR245，261．
[5]1970 年代之前的行政決定審查機制“司法審查的介入是零散的，昂貴的，且受到謙抑性司法的自我約束；國會的監督根本無力應對日益增多的行政決定，如果沒有政治性內容，國會一般不愿介入；裁判所在精心挑選之后審查了一部分行政決定，不過數量很少，而且挑選的標準也很模糊。”D．C．Pearce，Administrative Appeals Tribunal（LexisNexis Butterworths，2007），Chapter 2．
[6]Parliamentary Legal，Constitutional and Administrative Review Committee（LCARC）（Queensland），Review of the Report of the Strategic Review of the Queensland Ombudsman，July 1999，58．
[7]Commonwealth Administrative Review Committee Report，Parliamentary Paper No 14 of 1971（CGPS，1971）．
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