[ 馬光 ]——(2005-6-30) / 已閱47495次
論韓國對中國特定產(chǎn)品的過渡性保障機(jī)制1)
馬光
經(jīng)過十五年的復(fù)關(guān)及入世談判，中國終于在2001年12月11日成為世貿(mào)組織（WTO）第一百四十三個(gè)成員。
在中國入世談判過程中，美國等WTO成員擔(dān)憂中國入世后出口可能會大量增加，因此提出保留專門針對中國產(chǎn)品采取歧視性保障的權(quán)利，這一保留最終體現(xiàn)在了中國的《入世議定書》中，其第十六條規(guī)定了關(guān)于特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制。《中國加入工作組報(bào)告書》對于《入世議定書》中的特別保障措施條款的適用做出了一些更詳細(xì)的規(guī)定。
中國《入世議定書》第十六條規(guī)定如原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進(jìn)口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進(jìn)行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，如磋商未能使中國與有關(guān)WTO成員在收到磋商請求后六十天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則受影響的WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。
不僅如此，該條還規(guī)定如一WTO成員認(rèn)為這種保障措施或根據(jù)雙邊協(xié)商達(dá)成的行動造成或威脅造成進(jìn)入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員可請求與中國和/或有關(guān)WTO成員進(jìn)行磋商。如此類磋商未能在作出通知后六十天內(nèi)使中國與一個(gè)或多個(gè)有關(guān)WTO成員達(dá)成協(xié)議，則請求進(jìn)行磋商的WTO成員在防止或補(bǔ)救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進(jìn)口。
作為僅適用于中國的機(jī)制，對中國特定產(chǎn)品的過渡性保障機(jī)制在采用市場擾亂和貿(mào)易轉(zhuǎn)移的概念、調(diào)查時(shí)的審查內(nèi)容、提前磋商、中國能采取的報(bào)復(fù)措施等方面跟WTO《保障措施協(xié)定》具有較大的差異。
隨著中國正式成為WTO成員，包括韓國、日本、美國、歐盟、加拿大、印度等國家紛紛制定或修訂相關(guān)的國內(nèi)法令，以備將來在必要時(shí)，可采取這種特別保障措施。韓國是在中國正式入世當(dāng)日，以貿(mào)易委員會告示第2001-4號公布了“關(guān)于對中國特別保障措施運(yùn)營的規(guī)定”，并于當(dāng)日開始施行。
此后，韓國相繼于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日對《關(guān)稅法》2)、《關(guān)稅法施行令》3)、《對外貿(mào)易法》4)、《對外貿(mào)易法施行令》5)、《關(guān)于不公正貿(mào)易行為調(diào)查及產(chǎn)業(yè)損害救濟(jì)的法律》6)、《關(guān)于不公正貿(mào)易行為調(diào)查及產(chǎn)業(yè)損害救濟(jì)的法律施行令》7)8)的相關(guān)部分作出修訂。
Ⅰ.過渡性保障措施概述
中國《入世議定書》第十六條、《中國加入工作組報(bào)告書》245-250段規(guī)定了過渡性保障措施，該措施的適用應(yīng)在中國入世后十二年終止。9)
一、適用條件
過渡性保障措施以原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進(jìn)口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂為發(fā)動條件。10)
對中國特別保障措施為了防止間接出口，引進(jìn)了貿(mào)易轉(zhuǎn)移作為另外一個(gè)發(fā)動條件。即如一WTO成員認(rèn)為另外一個(gè)WTO成員以市場擾亂為由采取的行動造成或威脅造成進(jìn)入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員在防止或補(bǔ)救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進(jìn)口。11)
《保障措施協(xié)定》第二條第二款明確規(guī)定：“保障措施應(yīng)針對一正在進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)施，而不考慮其來源”。這明確指出了保障措施應(yīng)遵循最惠國待遇原則或不歧視原則，即不分產(chǎn)品的來源，對所有國家一視同仁的實(shí)施保障措施。《入世議定書》第十六條第一款卻規(guī)定：“如原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品…”意味著任何一個(gè)WTO成員都可以專門針對中國產(chǎn)品，有選擇性的采取保障措施，從而有權(quán)背離《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的“非選擇性”。
并且《入世議定書》第十六條第八款增加了貿(mào)易轉(zhuǎn)移條款，意味著中國不但要對出口產(chǎn)品給特定成員造成的市場擾亂負(fù)責(zé)，而且還要對該成員實(shí)施保障措施后產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移負(fù)責(zé)。如果有一個(gè)WTO成員對某項(xiàng)產(chǎn)品采取保障措施，則可能導(dǎo)致其他WTO成員競相效仿。
二、審查因素
對中國特別保障措施以中國產(chǎn)品的進(jìn)口增長、市場擾亂、進(jìn)口和市場擾亂之間的因果關(guān)系為一個(gè)發(fā)動條件。《入世議定書》第十六條規(guī)定市場擾亂應(yīng)在下列情況下存在：一項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構(gòu)成對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的一個(gè)重要原因。12) 這里使用的“實(shí)質(zhì)損害”概念在字面上與《反傾銷協(xié)定》中所使用的實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅相同。而針對不公平貿(mào)易的《反傾銷協(xié)定》中實(shí)質(zhì)損害的概念所要求的損害程度比針對公平貿(mào)易的《保障措施協(xié)定》中嚴(yán)重?fù)p害的概念所要求的損害程度要低。因此，我們不難推出：特別保障措施所要求的損害程度應(yīng)當(dāng)比保障措施所要求的損害程度低。
并且按照貿(mào)易轉(zhuǎn)移采取的保障措施不需要證明對進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的“實(shí)質(zhì)損害”，無疑使針對中國的保障措施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步降低。
在認(rèn)定是否存在市場擾亂時(shí)，包括是否存在快速增長的進(jìn)口產(chǎn)品，無論是絕對增長還是相對增長，與對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的任何實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅之間的因果關(guān)系時(shí)，受影響的WTO成員應(yīng)考慮客觀因素，包括進(jìn)口量、進(jìn)口產(chǎn)品對同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品價(jià)格的影響以及此類進(jìn)口產(chǎn)品對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。13)
而根據(jù)《保障措施協(xié)定》，在確定增加的進(jìn)口是否對一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或正在威脅造成嚴(yán)重?fù)p害的調(diào)查中，主管機(jī)關(guān)應(yīng)評估影響該產(chǎn)業(yè)狀況的所有有關(guān)的客觀和可量化的因素，特別是有關(guān)產(chǎn)品按絕對值和相對值計(jì)算的進(jìn)口增加的比率和數(shù)量，增加的進(jìn)口所占國內(nèi)市場的份額，以及銷售水平、產(chǎn)量、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤和虧損及就業(yè)的變化。14)
如此比較，在審查因素方面對中國特別保障措施比一般保障措施少得多，也容易得多。
在確定為防止或補(bǔ)救市場擾亂的行動是否造成或威脅造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)適用客觀標(biāo)準(zhǔn)，需審查的因素包括：(ⅰ) 進(jìn)口至WTO進(jìn)口成員的中國產(chǎn)品市場份額的實(shí)際或迫近增長；(ⅱ) 中國或其他WTO成員擬議采取行動的性質(zhì)或程度；(ⅲ) 由于采取或擬議中的行動造成的來自中國的進(jìn)口產(chǎn)品的實(shí)際或迫近增長；(ⅳ)有關(guān)產(chǎn)品在該WTO進(jìn)口成員市場中的供求關(guān)系；(ⅴ) 來自中國的產(chǎn)品對于根據(jù)議定書實(shí)施特別保障措施的一個(gè)或多個(gè)WTO成員和對于WTO進(jìn)口成員的出口程度。15)
三、提前磋商
按過渡性保障措施的規(guī)定，在對中國產(chǎn)品采取特別保障措施前，受中國產(chǎn)品影響的WTO成員可請求與中國進(jìn)行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，包括受影響的成員是否應(yīng)根據(jù)《保障措施協(xié)定》采取措施。如在這些雙邊磋商過程中，雙方同意原產(chǎn)于中國的進(jìn)口產(chǎn)品是造成此種情況的原因并有必要采取行動，則中國應(yīng)采取行動以防止或補(bǔ)救此種市場擾亂。如磋商未能使中國與有關(guān)WTO成員在收到磋商請求后六十天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則受影響的WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。16)
同樣，如一WTO成員認(rèn)為按過渡性保障措施的規(guī)定采取的行動造成或威脅造成進(jìn)入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員可請求與中國和/或有關(guān)WTO成員進(jìn)行磋商，此類磋商應(yīng)在向保障措施委員會作出通知后30天內(nèi)舉行。如此類磋商未能在作出通知后六十天內(nèi)使中國與一個(gè)或多個(gè)有關(guān)WTO成員達(dá)成協(xié)議，則請求進(jìn)行磋商的WTO成員在防止或補(bǔ)救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進(jìn)口。17)
從某種程度上說，《保障措施協(xié)定》正是為了規(guī)范GATT1994第十九條的適用并消除WTO成員之間的“灰色區(qū)域”安排而制定的。《保障措施協(xié)定》第十一條是專門規(guī)范“灰色區(qū)”行為的條款，該條第一款（b）項(xiàng)規(guī)定：成員不得在出口或進(jìn)口方面尋求、采取或維持任何自愿出口限制、有序銷售安排或任何其他類似措施。這些措施包括單個(gè)成員采取的措施以及根據(jù)兩個(gè)或兩個(gè)以上成員達(dá)成的協(xié)議、安排和諒解所采取的措施。
而按《入世議定書》的規(guī)定，如果中國同意其出口是造成市場擾亂的重要原因，中國應(yīng)采取諸如自動出口限制等措施以防止或補(bǔ)救此種市場擾亂。即使未經(jīng)過爭端解決機(jī)構(gòu)的爭端解決程序，中國也有義務(wù)采取自動限制出口等措施。
可以說在一般保障措施18)上所說的提前磋商較對中國特別保障措施上所說的提前磋商而言補(bǔ)償性質(zhì)較強(qiáng)。19)
四、措施內(nèi)容及期限
《入世議定書》規(guī)定，作為補(bǔ)救措施，WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對相關(guān)產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。20) 為處理重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移而采取的措施將在所涉一個(gè)或多個(gè)WTO成員對來自中國的進(jìn)口產(chǎn)品采取的措施終止后不遲于三十天終止。21) 而除有正當(dāng)理由外，不得在前一次調(diào)查結(jié)束后少于一年的時(shí)間內(nèi)對同一主題事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。22)
在保障措施的實(shí)施形式方面，《保障措施協(xié)定》作出了具體的規(guī)定：如果使用數(shù)量限制，除非提出明確的正當(dāng)理由表明為防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害而有必要采用不同的水平，該措施不得導(dǎo)致進(jìn)口量減少至低于最近一段時(shí)間的水平，該水平應(yīng)為可獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的、最近三個(gè)代表性年份的平均進(jìn)口量；如果保障措施的預(yù)計(jì)實(shí)施期限超過一年，則應(yīng)按固定時(shí)間間隔逐漸放寬該措施。這兩項(xiàng)規(guī)定反映了補(bǔ)救損害和便利調(diào)整的基本原則。在這方面，《入世議定書》特別保障條款并無類似的規(guī)定。因此，如果嚴(yán)格解釋《入世議定書》，WTO成員并無義務(wù)維持最近一段時(shí)間的進(jìn)口水平或逐漸放寬其所采取的特保措施。
就救濟(jì)措施期限而言，過渡性保障措施僅規(guī)定‘防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)’采取措施，而并未具體規(guī)定期限。對于延長，也僅規(guī)定‘該措施的適用期可以延長，只要該WTO進(jìn)口成員主管機(jī)關(guān)確定仍有必要采取行動以防止或補(bǔ)救市場擾亂’，而并未具體規(guī)定期限。這些同一般保障措施的最初實(shí)施期不得超過四年，即使包括任何臨時(shí)措施的實(shí)施期、最初實(shí)施期及任何延長，也不得超過八年23)的規(guī)定不同。
《中國加入工作組報(bào)告書》246（g）段規(guī)定的“除有正當(dāng)理由外，不得在前一次調(diào)查結(jié)束后少于一年的時(shí)間內(nèi)對同一主題事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查”的內(nèi)容只是限制其他WTO成員進(jìn)行調(diào)查的時(shí)間，避免其在前一次調(diào)查中沒有發(fā)現(xiàn)市場擾亂而在短時(shí)間內(nèi)再次進(jìn)行調(diào)查。但是，這一條款對于采取特保措施的時(shí)間間隔并沒有規(guī)定。
五、臨時(shí)措施
《入世議定書》規(guī)定，在遲延會造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據(jù)一項(xiàng)有關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品已經(jīng)造成或威脅造成市場擾亂的初步認(rèn)定，采取臨時(shí)保障措施。臨時(shí)措施的期限不得超過200天。24)
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