[ 馬光 ]——(2005-6-30) / 已閱46390次
論韓國對中國特定產品的過渡性保障機制1)
馬光
經過十五年的復關及入世談判，中國終于在2001年12月11日成為世貿組織（WTO）第一百四十三個成員。
在中國入世談判過程中，美國等WTO成員擔憂中國入世后出口可能會大量增加，因此提出保留專門針對中國產品采取歧視性保障的權利，這一保留最終體現在了中國的《入世議定書》中，其第十六條規定了關于特定產品過渡性保障機制。《中國加入工作組報告書》對于《入世議定書》中的特別保障措施條款的適用做出了一些更詳細的規定。
中國《入世議定書》第十六條規定如原產于中國的產品在進口至任何WTO成員領土時，其增長的數量或所依據的條件對生產同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，如磋商未能使中國與有關WTO成員在收到磋商請求后六十天內達成協議，則受影響的WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。
不僅如此，該條還規定如一WTO成員認為這種保障措施或根據雙邊協商達成的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿易轉移，則該成員可請求與中國和/或有關WTO成員進行磋商。如此類磋商未能在作出通知后六十天內使中國與一個或多個有關WTO成員達成協議，則請求進行磋商的WTO成員在防止或補救此類貿易轉移所必需的限度內，有權針對該產品撤銷減讓或限制自中國的進口。
作為僅適用于中國的機制，對中國特定產品的過渡性保障機制在采用市場擾亂和貿易轉移的概念、調查時的審查內容、提前磋商、中國能采取的報復措施等方面跟WTO《保障措施協定》具有較大的差異。
隨著中國正式成為WTO成員，包括韓國、日本、美國、歐盟、加拿大、印度等國家紛紛制定或修訂相關的國內法令，以備將來在必要時，可采取這種特別保障措施。韓國是在中國正式入世當日，以貿易委員會告示第2001-4號公布了“關于對中國特別保障措施運營的規定”，并于當日開始施行。
此后，韓國相繼于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日對《關稅法》2)、《關稅法施行令》3)、《對外貿易法》4)、《對外貿易法施行令》5)、《關于不公正貿易行為調查及產業損害救濟的法律》6)、《關于不公正貿易行為調查及產業損害救濟的法律施行令》7)8)的相關部分作出修訂。
Ⅰ.過渡性保障措施概述
中國《入世議定書》第十六條、《中國加入工作組報告書》245-250段規定了過渡性保障措施，該措施的適用應在中國入世后十二年終止。9)
一、適用條件
過渡性保障措施以原產于中國的產品在進口至任何WTO成員領土時，其增長的數量或所依據的條件對生產同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成或威脅造成市場擾亂為發動條件。10)
對中國特別保障措施為了防止間接出口，引進了貿易轉移作為另外一個發動條件。即如一WTO成員認為另外一個WTO成員以市場擾亂為由采取的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿易轉移，則該成員在防止或補救此類貿易轉移所必需的限度內，有權針對該產品撤銷減讓或限制自中國的進口。11)
《保障措施協定》第二條第二款明確規定：“保障措施應針對一正在進口的產品實施，而不考慮其來源”。這明確指出了保障措施應遵循最惠國待遇原則或不歧視原則，即不分產品的來源，對所有國家一視同仁的實施保障措施�！度胧雷h定書》第十六條第一款卻規定：“如原產于中國的產品…”意味著任何一個WTO成員都可以專門針對中國產品，有選擇性的采取保障措施，從而有權背離《保障措施協定》所規定的“非選擇性”。
并且《入世議定書》第十六條第八款增加了貿易轉移條款，意味著中國不但要對出口產品給特定成員造成的市場擾亂負責，而且還要對該成員實施保障措施后產生的貿易轉移負責。如果有一個WTO成員對某項產品采取保障措施，則可能導致其他WTO成員競相效仿。
二、審查因素
對中國特別保障措施以中國產品的進口增長、市場擾亂、進口和市場擾亂之間的因果關系為一個發動條件。《入世議定書》第十六條規定市場擾亂應在下列情況下存在：一項產品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因。12) 這里使用的“實質損害”概念在字面上與《反傾銷協定》中所使用的實質損害或實質損害威脅相同。而針對不公平貿易的《反傾銷協定》中實質損害的概念所要求的損害程度比針對公平貿易的《保障措施協定》中嚴重損害的概念所要求的損害程度要低。因此，我們不難推出：特別保障措施所要求的損害程度應當比保障措施所要求的損害程度低。
并且按照貿易轉移采取的保障措施不需要證明對進口國相關產業造成的“實質損害”，無疑使針對中國的保障措施標準進一步降低。
在認定是否存在市場擾亂時，包括是否存在快速增長的進口產品，無論是絕對增長還是相對增長，與對國內產業的任何實質損害或實質損害威脅之間的因果關系時，受影響的WTO成員應考慮客觀因素，包括進口量、進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響以及此類進口產品對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業的影響。13)
而根據《保障措施協定》，在確定增加的進口是否對一國內產業已經或正在威脅造成嚴重損害的調查中，主管機關應評估影響該產業狀況的所有有關的客觀和可量化的因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數量，增加的進口所占國內市場的份額，以及銷售水平、產量、生產率、設備利用率、利潤和虧損及就業的變化。14)
如此比較，在審查因素方面對中國特別保障措施比一般保障措施少得多，也容易得多。
在確定為防止或補救市場擾亂的行動是否造成或威脅造成重大貿易轉移時應適用客觀標準，需審查的因素包括：(ⅰ) 進口至WTO進口成員的中國產品市場份額的實際或迫近增長；(ⅱ) 中國或其他WTO成員擬議采取行動的性質或程度；(ⅲ) 由于采取或擬議中的行動造成的來自中國的進口產品的實際或迫近增長；(ⅳ)有關產品在該WTO進口成員市場中的供求關系；(ⅴ) 來自中國的產品對于根據議定書實施特別保障措施的一個或多個WTO成員和對于WTO進口成員的出口程度。15)
三、提前磋商
按過渡性保障措施的規定，在對中國產品采取特別保障措施前，受中國產品影響的WTO成員可請求與中國進行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，包括受影響的成員是否應根據《保障措施協定》采取措施。如在這些雙邊磋商過程中，雙方同意原產于中國的進口產品是造成此種情況的原因并有必要采取行動，則中國應采取行動以防止或補救此種市場擾亂。如磋商未能使中國與有關WTO成員在收到磋商請求后六十天內達成協議，則受影響的WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。16)
同樣，如一WTO成員認為按過渡性保障措施的規定采取的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿易轉移，則該成員可請求與中國和/或有關WTO成員進行磋商，此類磋商應在向保障措施委員會作出通知后30天內舉行。如此類磋商未能在作出通知后六十天內使中國與一個或多個有關WTO成員達成協議，則請求進行磋商的WTO成員在防止或補救此類貿易轉移所必需的限度內，有權針對該產品撤銷減讓或限制自中國的進口。17)
從某種程度上說，《保障措施協定》正是為了規范GATT1994第十九條的適用并消除WTO成員之間的“灰色區域”安排而制定的�！侗Ｕ洗胧﹨f定》第十一條是專門規范“灰色區”行為的條款，該條第一款（b）項規定：成員不得在出口或進口方面尋求、采取或維持任何自愿出口限制、有序銷售安排或任何其他類似措施。這些措施包括單個成員采取的措施以及根據兩個或兩個以上成員達成的協議、安排和諒解所采取的措施。
而按《入世議定書》的規定，如果中國同意其出口是造成市場擾亂的重要原因，中國應采取諸如自動出口限制等措施以防止或補救此種市場擾亂。即使未經過爭端解決機構的爭端解決程序，中國也有義務采取自動限制出口等措施。
可以說在一般保障措施18)上所說的提前磋商較對中國特別保障措施上所說的提前磋商而言補償性質較強。19)
四、措施內容及期限
《入世議定書》規定，作為補救措施，WTO成員有權在防止或補救市場擾亂所必需的限度內，對相關產品撤銷減讓或限制進口。20) 為處理重大貿易轉移而采取的措施將在所涉一個或多個WTO成員對來自中國的進口產品采取的措施終止后不遲于三十天終止。21) 而除有正當理由外，不得在前一次調查結束后少于一年的時間內對同一主題事項進行調查。22)
在保障措施的實施形式方面，《保障措施協定》作出了具體的規定：如果使用數量限制，除非提出明確的正當理由表明為防止或補救嚴重損害而有必要采用不同的水平，該措施不得導致進口量減少至低于最近一段時間的水平，該水平應為可獲得統計數據的、最近三個代表性年份的平均進口量；如果保障措施的預計實施期限超過一年，則應按固定時間間隔逐漸放寬該措施。這兩項規定反映了補救損害和便利調整的基本原則。在這方面，《入世議定書》特別保障條款并無類似的規定。因此，如果嚴格解釋《入世議定書》，WTO成員并無義務維持最近一段時間的進口水平或逐漸放寬其所采取的特保措施。
就救濟措施期限而言，過渡性保障措施僅規定‘防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內’采取措施，而并未具體規定期限。對于延長，也僅規定‘該措施的適用期可以延長，只要該WTO進口成員主管機關確定仍有必要采取行動以防止或補救市場擾亂’，而并未具體規定期限。這些同一般保障措施的最初實施期不得超過四年，即使包括任何臨時措施的實施期、最初實施期及任何延長，也不得超過八年23)的規定不同。
《中國加入工作組報告書》246（g）段規定的“除有正當理由外，不得在前一次調查結束后少于一年的時間內對同一主題事項進行調查”的內容只是限制其他WTO成員進行調查的時間，避免其在前一次調查中沒有發現市場擾亂而在短時間內再次進行調查。但是，這一條款對于采取特保措施的時間間隔并沒有規定。
五、臨時措施
《入世議定書》規定，在遲延會造成難以補救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據一項有關進口產品已經造成或威脅造成市場擾亂的初步認定，采取臨時保障措施。臨時措施的期限不得超過200天。24)
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