[ 黃忠 譯 ]——(2005-11-3) / 已閱46585次
由于全球經濟一體而帶來的眾多問題（但并非全部）已超出了一國行政管理
之能力范圍，比如氣候改變和對知識產權的貿易管理問題。為解決這些問題，在雙邊地區和全球層面都出現了各種國際管理協定。這些協定主要呈現出兩種基本形式：水平式協調和垂直式管理（horizontal and vertical arrangements）。
水平式協調主要是指在諸如反壟斷、電訊、化學品管理和交通安全領域中各地區的行政官員以政策協調和協助執行的形式而進行的非正式合作。這種協調有助于降低貿易壁壘，促進商業和貿易的發展；也有助于解決那些若純粹依靠一個國家的力量并不能解決的問題。[68]比如，一國行政機關可以承認另一國的產品管理標準并將其作為共有信息來分享，另外還可以針對跨國公司的實際而對反壟斷措施進行協調。
垂直管理是指各個國家間的條約式的管理（treaty regimes）。這些條約確立了國際化管理規則，創立了國際化組織，并以此來確保其政策可以通過國內措施得以落實。例如，像北美自由貿易區（NAFTA）和世界貿易組織（WTO）這樣的貿易組織和蒙特利爾議定書（Montreal protocol）（旨在保護臭氧層的協定）及東京議定書(Kyoto protocol)（旨在控制溫室氣體排放的協定）這樣的環保協定。[69]
當前，其它類型的協定也正在不斷出現。為實現國際化管理和發展的目標，在南非約翰內斯堡（Johannesburg）舉行的世界發展大會上，在各國政府、跨國企業及環保，消費、勞工、發展中國家和其它非政府組織中間產生了一大批伙伴協議，在一些情況下，這些伙伴關系也會涉及到國際組織。這些協議與本文在國內部分討論的網絡管理模式有很多相似之處。由東京議定書授權的國際溫室氣體排放交易機制就是一種將經濟激勵機制運用于國際范圍以解決氣候改變問題的很好例子。
在上述各種類型協定的作用下，那些適用于美國和其它國家一國范圍的管理政策和規則將通過不直接受制于國內行政法規制的超越國家的程序不斷被確立。[70]例如，像國家航空或電訊管理辦公室這樣的水平網絡組織的官員將會以非正式的方式認可公共管理政策（common regulatory policy），而這些政策隨后又通過法規的制定或強制執行的方式被美國的行政管理機關加以實施。雖然國內的實施決定要受到《行政程序法》的規制和司法審查，但通過超越國家的程序而加以適用的潛在政策卻不受此約束。而且，在有些情況下，這種正式的國內決定就根本不會做出，有的只是行政自由裁量權的運用。比如，由于存在先前達成的有關相互認可的非正式協議，因而就不能針對進口產品做出強制適用美國法律規定的決定。
在國際條約的規制下，國內行政法的錯位（displacement）更加嚴重，因為依此協議，國內的管理方式可能與國際法相悖。一個廣為引用的例子就是世界貿易組織上訴機構（WTO Appellate Body）所作的裁定。該裁定認為美國為保護海豚而禁止進口金槍魚的規定有背于世界組織所倡導的自由貿易原則。[71]
美國和海外的環境及其它非政府組織對該決定以及由世貿組織和北美自由貿易區審判員、國際貨幣基金組織、世界銀行和其它國際組織所做出的裁定進行了強烈批評，并且這一批評取代了20世紀60年代拉爾夫納德對美國聯邦管理機關的批評。事實上，納德的批評仍然存在，對世貿組織的批評與35年前他對聯邦貿易局的征討是相同的。[72]這些批評者明確反對在沒有恰當的法律或民主責任（democratic accountability）的前提下，將廣泛的行政權委托給假定是客觀、公正的專家機構的做法，并且堅持認為，通過一個不透明的內部程序而做出的決定將會在根本上只利于該組織，而損害其它的社會利益。[73]
針對這些新的協議，那如何才能既有可行性又合目的地去發展行政法，以使行政法可以是在整個國內環境中具有消極（權利制約）和積極（權利制約）兩大功能呢？我們可以將國內行政法應用到跨國方面的管理，并同時為新的國際行政法開始做些基礎性的工作。每一個方法都將可以相互支持和促進。
第一條路徑的一個例子是，美國法院在處理國內行政機關執行跨國管理網絡組織所通過的政策時，要求行政機關在簽訂國際協議前應承擔公告和給予公眾評議的義務。在作出一個基于國際協議的國內管理決定時，應當要求美國行政機關在一個試行規則的通知中包括網絡評議的概要并且在最終決定中對它加以討論。給予評議的公告和機會在執行基于相互承認和其它同樣方式之上的政策中也是一樣需要的。其它締約國也會有類似的規定，這在事實上可以使事實上的國際行政法相互結合、相互滲透。
與國際條約和組織相對，還有一個類似的由下至上（bottom-up）的促進法律發展的方法也被論及。例如，由于國際組織的裁定不能達到包括透明、給相關人以參與的機會和要合理地作出決定在內的基本標準，因而締約方的國內法院會拒絕承認其效力。[74]另外，在一個由上至下（top-down）的管理方法中，一個協議就應當采納其適用國（地區）的行政決策程序。在這里，我們必須要比純粹的國內部分在更大程序上把我們從行政法的法院中心主義（court-centered）的概念中解放出來。非政府組織經常倡議應當要在美國國內的管理中整個引入行政法的利益代表模式。然而，在國際實踐中已經開始產生眾多不同的方法，其中有世界銀行監察小組；[75]北美自由貿易區環境合作委員會辦事規則；[76]包括了各成員國、利益相關人代表和歐盟委員會行政執行專家的歐盟執委會程序，[77]以及在依照國際食品安全標準的《食品規則》和《瀕臨滅絕物種的貿易公約》而作出決定的非政府組織監察員。[78]
眾多對現行管理的批評者要求在國際管理中有更大的民主。總之，政治合法性雖然是圍繞一個國家而展開的概念，但我們仍應當提出一個讓人信服的理念，即民主的國際化管理應當是什么樣的？而且又該如何實現？作為一名行政法學者，我的本性是很謙虛的。隨著經濟的發展，民主的國內經驗，歐盟有關行政管理的規定以及正在出現的國際實踐都提出了許多方法。行政法的基本目標——公平、負責及負說明義務的決定程序，都能被實現，即使我們仍須要求民主。去開發和運用這些方法是越來越迫切了。對國際金融和貿易管理組織的決定程序的批評越來越多。美國和其它國家的法院也不可能坐視不管，任由未經一國法定程序而通過的國際決議將那些依一國法定程序而制定的國內法取而代之。
國際化行政管理給行政法提出了比國內行政管理更大的挑戰。在國內，行政管理機關脫離了民選的立法機關而行動。正如我們所見，行政法的核心問題是如何讓行政管理權力的運用建立在民選的代表政府之上。國際化管理網絡和組織的運行更是脫離了這一基礎，而且還涉及到了許多國家和眾多非國家身份的參與者。在許多全球化主義者看來，為了達到告知、規制、提供負責任的說明以及使國際化管理和金融決定合法化的目標，上述情況就要求我們去發展基于利益代表模式之上的獨立的、完全超越國界的管理體制。國際公共利益代表、跨國公司和其它民權團體參與者將會在這個管理中起重要作用，這就進一步說明：這種管理有助于彌補現行國際管理體制中所存在的重大民主缺失（deficit）。[79]
我認為對于這些建議我們應持善意的懷疑，尤其是我們不應將基于利益代表模式的管理安排等同于民主管理。我們也須注意這種危險的存在：即利益相關人的代表可能會對國際協議作出妥協，反而執行他們的職能。在此，又一次產生了說明責任與效率之間的矛盾。過去幾年，貿易自由給我們，也包括給發展中國家帶來了巨大利益，但利益代表模式卻是不可避免的要去分享而非擴大經濟成果(economic pie)，因而在這一模式下的國際協議能否會繼續產生相同的利益呢？
相關人網絡（stakeholder network）和專業化的管理專家都不能取代基于民選合法性之上的民主管理這一典型形式。去保持像美國政府這樣統治強有力的政府統治權并不是一件最主要的事。對于所有全球化的談論者來說，個人生活的改善，尤其是那些貧窮國家人們生活的改善，最終還是要依靠運行良好的國家管理。在這方面，我們應當對取代了國內法的國際化管理機制的正當性細細反思，而不是簡單地加以接受。在可行的范圍內，行政法在國際方面的發展應當通過并且基于國內行政法而得以展開，而且其最終目標應是強化而非代替（并且由此而潛在地弱化）有關決定做出和選舉責任的國家制度。雖然，如何實現現在仍不明朗，但各種困難不應阻礙我們的努力。另外，我們也需考慮如何使國內領域的新行政管理方法和那些對此做出規定了的行政法新途徑能與管理及行政法的國際化相聯系。
面對全球相互影響、相互依賴的現實，上述任務給我們提出了巨大挑戰。民主國家是過去200年中最偉大的試驗，盡管它現在面臨著全球化的考驗，但民主制度的力量仍未枯竭。我所提出的問題并不是杞人憂天、毫無意義的，因為它們已逼近我們了。
著者簡介：
斯圖爾特(Richard B. Stewart )為紐約大學法學教授(John Edward Sexton Professor of Law)，[譯者注：其《美國行政法的重構》（The reformation of American Administrate Law）已在2002年由商務印書館作為“公法名著譯從”系例之一而以中文版出版（譯者：沈巋）]。本文最初是在作者被聘為紐約大學教授時的就任演講中公開發表的。埃里克·布魯梅爾（Erik Bluemel）在本文的研究中予以了幫助，珍妮·斯圖爾特(Jane Stewart)亦對本文作了有用的評析。在此，對上述人員及紐約大學法學院的所有教師予以誠致謝意。
譯者簡介：
黃忠（1982—），男，浙江人，畢業于對外經濟貿易大學國際經濟與貿易專業，現為西南政法大學2003級法律碩士研究生。E-mail: Law ofchina@126.com。
注釋：
[1] 參見 Richard B Stewart. The Reformation of American Administrative Law, 88 Harv.L.Rev.1667, 1671-76(1975)（描
述了對行政機構行為的法律和程序限制）；[譯者注：由于本文的注釋中有許多文章仍未譯成中文而刊發，故為使讀者參閱相關論述的便捷，本文只對注釋進行了簡要的說明性翻譯。] 又見，Richard B.Stewart&Cass R.Sunstein，Public Programs and Private Rights.95Harv.L.Rev.1193,1202-03(1982)（行政法的傳統模式通過給予相對方以防衛權，從而控制在強制程序中官員的武斷和不公，進而促進公平對待的實現，同時，這一制度也限制了管理權限，而給私人自由留出了一片天地，并且維護了市場交易機制。）。
[2] 見Stewart，同注[1]， at1711-90（描述并評介了行政法之利益代表模式的出現）。又見Jody Freeman, The Private
Role in Public Governance, 75N.Y.U.L.Rev, 543,556-64(2000)（回顧了有關論述行政機關在行政程序中的作用的各
種理論）。
[3] 見 John F. Duffy, Administrative Common Law in Judicial Review, 77 Tex.L.Rev.113,121-30(1998)。
[4] Miller v.Horton,26 N.E.100(1891).[譯者注：米勒訴霍頓案可參閱 王明揚，《美國行政法》，中國法制出版社，816]。
[5] 同上，at 102。
[6] Stewart, 同注[1],at 1671-76。
[7] 例如可參見，ICC v. Louisville & Nashville R.R.Co.227U.S.88, 91-93(1913)（分析了由基本法律所規定的，州際商
務委員會在稅率確定上所必須遵循的聽證程序的特點）。
[8] Stewart,同前注[1],at 1675-76。
[9] 見Mc Nollgast, The Political Origins of the Administrative Procedure Act,15 J.L. Econ. &Org.180, 191-92(1999)（描述了20世紀40年代兩黨對未受制衡的行政機構之行為可能會不恰當地擴大執行機構的權力與影響問題的關注）。
[10] 一般可參見Peter L.Strauss,The place of Agencies in Government:Separation of Powers and the Fourth Branch,84 Colum.L.Rev.573(1984)（對將立法權委托給行政機關的合法性進行了探討）。
[11] 見A.L.A.Schechter Poultry Corp.v.United States,295U.S.495,542(1935)（認為國家產業復興法第3條中有關立法權的委托是違憲的）；又見Pan,Ref,Co.v.Ryan,293U.S.388,430(1935)（認為國家產業復興法中的第九條c款中有關立法權委托是違憲的）。
[12] James M. Landis. The Administrative Process 6-46(1938)。
[13] 同上，at123。
[14] 見 A.B.Wolfe, Will and Reason in Economic Life, 1J. Soc. Phil, 218, 238-39(1936)（認為由專家領導的行政機關可能會限制政治民主，但對經濟效率卻會產生有益的影響。）。
[15] Pub.L.No.79-404, 60 Stat.237 (codified as amended in scattered sections of 5U.S.C)。
[16] 見 Stephen G.Breyer等, Administrative Law and Regulatory Policy 26-30(2002年第5版)。
[17] 例如可參見：Robert C. Fellmeth, The Interstate Commerce Omission: The Public Interest and the ICC:The Ralph Nader Study Group Report on the Interstate Commerce Commission and Transportation 311-25(1970)(detailing role of industry influence in failure of ICC to regulate for public interest);James S.Turner, The Chemical Feast:The Ralph Nader Study Group Report on Food Protection and Drug Administration1-4(1970)（認為FDA的努力受到了院外活動集團、貿易協會和大企業的阻礙）；又見：Charles McCarry, Citizen Nader217(1972)（Nader及其同事認為美國人的生活是建立在直接貿易上的——用政治權利交換商業利益，反之亦然。）；Cass R.Sunstein, Comstitutionalism After the New Deal,101 Harv. L.REV.421.448-49(1987)(描述了俘虜（capture）現象).。
[18] 一般可參：Public Interest Law:An Economic and Institutional Analysis 1978年出版。
[19] 可參見：Cass R.Sunstein, After the Rights Revolution: Reconceiving the Regula-tory State 24(1990)（是自六七十年代的“新政”之后最著名的創舉。這一時期標志著受法律所保護之權利類型的革命，即以新政為基礎并大大擴張了其權利。）；又見Kal Raustiala.The Architecture of International Cooperation： Transgovernmental Networks and the Future of International Law.43 Va.J.Int’l L.1,15(2002) (提出了“權利革命”的行政機構與新政行政機構的不同管理目標)。
[20] 有關行政機關在法規制定和個案裁決的選擇和對這一選擇的限制的討論，可以參見William D.Araiza, Judicial and Legislative Checks on Ex Parte OMB Influence over Rulemaking, 54Admin, L.Rev,611,616(2002)（在自由載量中，聯邦和州的行政機關有時會不得不以個案裁決的方式對私人強加其行為規則）。
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