[ 秦德良 ]——(2006-2-25) / 已閱54872次
社會治安綜合治理刑事政策的歷史考察(修改稿)
秦德良
[內容摘要] 我國社會治安綜合治理刑事政策是在揚棄解放區以及建國后的司法工作原則基礎上，基于轉型時期的社會特點以及違法犯罪特征的基礎上逐步確立的。先后經歷了l978年至1981年的確立時期，l982年至l990年的探索與實驗時期，1991年至今的發展時期。我國社會治安綜合治理刑事政策目前面臨諸多問題，社會治安綜合治理刑事政策的法治化、科學化是未來的發展方向。
[關鍵詞] 社會治安綜合治理 確立時期 探索與實驗時期 發展時期 未來
在社會治安綜合治理這一科學的刑事政策沒有明確提出以前，我國雖然也強調解決社會治安問題必須走中共黨委領導下政法專門工作與廣大群眾相結合的群眾路線，但觀念上卻往往停留在狹義的治安概念范圍內，治安問題都歸咎于公安機關等政法部門。這種舊觀念完全不適應新時期治安工作的需要。十一屆三中全會后，中國進入了改革開放的轉型期。新形勢下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪問題尤其突出，全國刑事案件發案數自1979年首次突破60萬起大關后，1981年一舉躍升到89萬起，人民群眾的安全感明顯下降，嚴重影響了國家的現代化建設。20世紀50年代形成和確立的社會治安管理工作體制和方法已不能完全適應轉型社會初期的治安工作需要，如何扭轉日益嚴峻的社會治安問題首先擺在了中共中央和中國政法部門的面前。為此，中共中央多次指出要整頓好社會治安。基于這種認識，在20世紀70年代末80年代初，中共中央提出了對社會治安實行綜合治理的思想和原則，強調搞好社會治安工作必須加強黨的領導，必須依靠全社會的力量，必須運用多種手段。歷經近10年的探索，到90年代形成了一系統體系。本文試圖在參考已有研究成果的基礎上更全面地勾畫出我國社會治安綜合治理這一刑事政策的歷史發展以及每一階段的特點。
一、l 978年至1981年，社會治安綜合治理刑事政策的確立時期
（一）初步提出對青少年犯罪實行綜合治理的思想
1978年，中國迎來了“文革”后的第一個犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當嚴重，成為危害社會安定的突出問題。1978年10月，中共中央批轉的《第三次全國治安工作會議紀要》就提出要統籌解決社會治安問題。
鑒于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影響社會治安問題形成的原因，是極其復雜的，既有歷史的、現實的、社會的原因，也有政治、經濟、文化教育的原因，而且這些問題也不是哪一個部門或哪幾個部門在短期內所能完全解決的。所以，1979年6月，中共中央宣傳部等８個單位向中共中央提交了《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》。1979年8月，中共中央58號文件批轉了該報告。指出：解決青少年違法犯罪問題，必須實行黨委領導，書記動手，全黨動員，依靠學校、工廠、機關、部門、街道、農村社隊等城鄉基層組織和全社會的力量，來加強對青少年的教育。要求在黨委領導下，把宣傳、教育、勞動、公安、文化等部門及工會、共青團、婦聯等各方面的力量統一組織起來，通力合作，著眼于預防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問題。同時也指出，對極少數嚴重刑事犯罪分子必須依法予以懲辦。我們可以看出，在中共中央這個文件中，雖然還沒有使用綜合治理這一概念，但已經初步提出了對青少年犯罪實行綜合治理的思想。
（二）兩次城市治安會議明確提出實現社會治安綜合治理的思想
在彭真的親自主持下，1979年11月22日至26日召開了全國城市治安會議，會議根據改革開放和社會主義現代化建設新形勢的需要，根據社會治安形勢嚴峻的狀況，從我國的基本國情出發，提出了依法從重從快懲處極少數殺人、搶劫、強奸、放火、爆炸和其他嚴重破壞社會秩序（“六類”案件）的犯罪分子，實現社會治安綜合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批轉了彭真同志在全國治安會議上的講話。講話指出要集中力量打擊嚴重犯罪分子，要實行專門機關與群眾相結合，教育與懲辦相結合。要對群眾進行社會主義法制教育。講話強調黨委統一領導，黨、政、軍、民、學統一認識、統一行動。
1979年12月3l日，中共中央轉發了公安部上海工作組關于整頓城市治安情況的報告，報告指出必須實行打擊與教育相結合、治標與治本相結合的原則，要求各公安派出所著重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖團伙，管理好放回社會的違法犯罪人員。要摸清有違法行為的青少年的底數，組織幫助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》。中央政法委員會在中共中央領導下，研究處理全國政法工作中的重大問題。
l981年4月23日，中共中央書記處聽取了中央政法委的匯報，對當時政法戰線存在的問題和加強工作的意見，進行了認真研究，指出：如何同犯罪分子作斗爭，全黨要統一思想。針對目前的嚴重情況，要研究怎樣打擊得更有力的問題。目前社會治安問題發展到如此嚴重程度，主要是認識不一，打擊不力。 [1]
1981年5月中旬，經中共中央書記處批準，中共中央政法委員會在彭真的親自主持下召開了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安工作座談會。會議針對當時社會治安的嚴重情況提出要依法從重從快懲處嚴重危害社會治安的犯罪分子；同時對大量有輕微違法犯罪行為的青少年，要加緊進行教育、感化和挽救工作，預防犯罪，實現社會治安綜合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題的刑事政策
1981年6月14日中共中央21號文件批轉了中央政法委《京、津、滬、穗、 漢五大城市治安座談會紀要》，在這個文件中明確提出：“爭取社會治安根本好轉，必須各級黨委來抓，全黨動手，實行全面‘綜合治理’。首要的任務是搞好黨風，并從政治、經濟、教育、文化等各方面加強工作，才能克服社會上的歪風邪氣，大大減少犯罪現象，建立良好的社會秩序。” 在這個文件中，不僅對解決社會治安問題和實行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述，而且是執政黨中央第一次提出“綜合治理”這個概念，正式把“綜合治理”作為解決社會治安問題、實現長治久安的刑事政策。從此之后，在文件、文章、著作中廣泛地使用了社會治安“綜合治理”的概念，并對其涵義從各個方面進行了研究和闡述。
（四）本階段的特點
我國社會治安綜合治理方針的確立，是由新的歷史時期社會治安的復雜性、艱巨性決定的；是由新的歷史時期社會犯罪的特點（青年犯罪與團伙犯罪）及社會犯罪原因的“綜合癥”決定的；是我國實行對外開放、對內搞活經濟政策的需要；是新的歷史時期我國社會治安實踐經驗的總結，也是建國以來政治工作路線的繼續和發展；是我國社會主義制度的產物。[2] 因此，決定了我國這一政策在其初期有其獨特的特點：
第一，對社會治安問題的認識不再局限于公安、政法工作而是從全社會、執政黨、政府、集體、單位、個人的聯系中，探求解決社會治安問題的出路；
第二，該時期“綜合治理”的概念不清楚，工作范圍不太明確，僅僅相當于一個工作方針，尚未形成完整的工作體系，實踐中也沒有普遍開展；
第三，理論界幾乎還沒有對此問題開展研究，社會治安綜合治理政策的確立首先是實踐的需要，帶有“摸著石頭過河”的明顯痕跡。
二、l982年至l990年，社會治安綜合治理刑事政策的探索與實驗時期
（一）具體提出社會治安綜合治理的內容和工作范圍
第一，社會治安綜合治理的中心環節和根本措施
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